Комиссия Общественной палаты Республики Крым по вопросам общественной экспертизы нормативных правовых актов рассмотрела проект закона Республики Крым «О референдумах в Республике Крым» (далее – законопроект), отмечает следующее.
Согласно пояснительной записки целью законопроекта является реализация гражданами Российской Федерации, проживающими на территории Республики Крым, их конституционного права на участие в республиканском и местном референдумах, а также устранение пробела в законодательстве Республики Крым.
Как указано в пояснительной записке необходимость закона Республики Крым «О референдумах в Республике Крым» обусловлена нормативно-правовыми предписаниями, закрепленными частью 2 статьи 32, частью 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации, частью 2 статьи 25, частью 3 статьи 88 Конституции Республики Крым, частью 4 и 5 статьи 15 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
При этом следует отметить, что частью 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации и частью 2 статьи 2 Конституции Республики Крым народ осуществляет свою власть не только через органы государственной власти и органы местного самоуправления, но и непосредственно. А в соответствии с частью 3 статьи 3 Конституции Российской Федерации, частью 3 статьи 2 Конституции Республики Крым высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.
Поэтому вышеуказанный законопроект направлен на обеспечение конституционного права многонационального народа Крыма на непосредственное осуществление государственной власти в Республике Крым и непосредственное выражение своей воли.
Необходимо отметить, что обязательной формой проявления демократии является так называемая «прямая демократия», при которой народ непосредственно участвует в осуществлении государственной власти. Одним из неотъемлемых институтов непосредственной демократии является референдум, позволяющий без каких-либо препятствий, свободно выразить свое волеизъявление относительной своей судьбы и государства, в котором он проживает.
Следовательно, провозглашая себя как демократическое государство в составе Российской Федерации (часть 1 статьи 1 Конституции Республики Крым) Республика Крым взяла на себя обязанность, в силу статьи 3, части 1 статьи 12 Конституции Республики Крым, обеспечить возможность граждан, проживающих на территории Республики Крым, через демократические институты непосредственно участвовать в управлении делами Республики Крым.
Принимая во внимание указанную выше значимость законопроекта следует обратить внимание на следующие его положения, которые могут создать препятствия для свободной реализации права на республиканский и местный референдум в Республике Крым.
1. Согласно абзацу 2 части 1 статьи 7 законопроекта предлагается установить период сбора подписей участников референдума в поддержку инициативы проведения республиканского референдума в 30 дней.
При этом следует обратить внимание, что предлагаемый законопроектом 30-тидневный срок является минимальным, который предусмотрен частью 5 статьи 37 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а количество подписей, которое необходимо собрать в поддержку инициативы проведения референдума, предлагается установить в размере 2 процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории, что является максимальным количеством, предусмотренным частью 5 статьи 37 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Указанный срок сбора подписей, необходимых в поддержку инициативы проведения референдума, является недостаточным в виду следующего.
Во-первых, согласно сведений о численности избирателей, участников референдума, зарегистрированных на территории Республики Крым, по состоянию на 01.07.2020 г. (размещенных на официальном сайте Избирательной комиссии Республики Крым) число избирателей составляет 1 486 746. Два процента от указанного количества составляет 29 735 участников референдума. При этом среднее количество времени, которое необходимо будет для заполнения подписного листа и проверки данных, предусмотренных частью 5 статьи 7 законопроекта, составляет 15 минут на одного участника референдума (это соответствует среднему количеству времени на опрос респондента при проведении социологического исследования). Учитывая, что минимальное количество участников инициативной группы по проведению референдума составляет 20 человек (часть 1 статьи 6 законопроекта), то, следовательно, за 30-тидневный период при 7-часовом графике сбора подписей они технически смогут собрать лишь 16 800 подписных листов. Также необходимо учесть, что последний день 30-тидневного срока это день, в течение которого необходимо собранные подписные листы пронумеровать, сброшюровать и составить, оформить протокол об итогах сбора подписей, а также передать все документы в соответствующую комиссию референдума.
Во-вторых, при значительно меньшем количестве подписных листов (0,5% от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего одномандатного избирательного округа, указанного в схеме одномандатных избирательных округов. Например, для таврического одномандатного избирательный округ № 25 города Симферополя этот показатель составляет 303 человека (60674 х 0,5%)) для сбора подписных листов для регистрации кандидата в депутаты Государственного Совета Республики Крым фактический срок составляет 35 дней. При сравнительном анализе получается, что срок сбора подписей для регистрации кандидата в 99 раз больше срока для аналогичной процедуры по сбору подписных листов для проведения референдума (для сбора 29 735 подписных листов в течение 30 дней требуется собирать по 991 подписному листу в день, а для сбора 303 подписей для регистрации кандидата в депутаты за тот же период – по 10 подписей в день).
В качестве более целесообразного срока сбора подписных листов предлагается установить 60 дней, что обеспечит баланс прав и законных интересов участников отношений по поводу организации и проведению республиканского референдума. Предлагаемый вариант изменения срока сбора подписных листов потребует внесение изменений и в иные предусмотренные законопроектом сроки (например, срок действия регистрационного свидетельства и т.д.).
2. Абзацу 2 части 1 статьи 7 законопроекта предлагается установить период сбора подписей участников референдума в поддержку инициативы проведения республиканского референдума в 30 дней, а в поддержку инициативы проведения местного референдума – 20 дней.
Но законопроект не определяет момент начала исчисления соответствующих сроков, чем создается правовая неопределенность.
При этом абзацем 1 части 1 статьи 7 законопроекта указывается, что подписи могут собираться со дня оплаты изготовления подписных листов. В силу чего возникает неопределенность с какого момента в данном случае будет начинаться 30-тидневных (20-тидневный) срок сбора подписных листов и что будет подтверждением начала исчисления этого срока, если он будет начинаться именно с момента оплаты изготовленных подписных листов.
Кроме того, формулировка «может» означает, что субъект инициирования референдума может начать и с иного момента, после оплата изготовленных подписных листов. Из-за чего возникает вопрос о том, с какого момента будет начало исчисления срока сбора подписных листов в данном случае?
Поэтому в случае увеличения продолжительности срока сбора подписных листов (например, до 60 дней), то необходимо абзац 2 части 1 статьи 7 законопроекта изложить в следующей редакции: «Период сбора подписей участников референдума в поддержку инициативы проведения республиканского референдума составляет 30 дней с момента регистрации соответствующей комиссией референдума инициативной группы, а в поддержку инициативы проведения местного референдума – 20 дней с момента регистрации соответствующей комиссией референдума инициативной группы».
3. Частью 12 статьи 6 законопроекта предлагается определить, что основанием отказа инициативной группе в регистрации может быть только нарушение инициативной группой Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Конституции Республики Крым, законов Республики Крым, устава муниципального образования.
Предлагаемая формулировка, не смотря на то, что она соответствует части 13 статьи 36 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предполагает широту дискреционных полномочий субъекта, который будет принимать решения об отказе в регистрации инициативной группы, что в соответствии с подпунктом а) пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, является коррупциогенным фактором.
Нормы, определяющие основания для отказа в реализации тех или иных прав, должны иметь исчерпывающий характер. Однако предлагаемое положение части 12 статьи 6 законопроекта может иметь расширительное толкование, т.к. любое нарушение инициативной группой Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Конституции Республики Крым, законов Республики Крым, устава муниципального образования является основанием для отказа в регистрации. Например, инициативной группой по проведению республиканского референдума нарушено требование устава конкретного муниципального образования, не относящееся к подготавливаемым для регистрации в комиссии референдума документам и процедуре инициирования референдума, либо инициативная группа провела несанкционированный митинг (шествие, демонстрацию), либо провела несанкционированную агитацию и т.д. Должны ли перечисленные случаи быть основанием для отказа в регистрации инициативной группы?
Указание в законопроекте на любое нарушение инициативной группой Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Конституции Республики Крым, законов Республики Крым, устава муниципального образования не может считаться таким основанием, что соответствует принципу правовой определенности (требование определенности правового регулирования выражается в обязанности законодателя формулировать правовые предписания с достаточной степенью точности, доступности для восприятия и уяснения субъектами соответствующих правоотношений, Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22.06.2017 г. № 16-П).
Поэтому предлагается часть 12 статьи 6 законопроекта либо исключить, либо изложить её с учетом части 10 статьи 6 законопроекта и нормативно-правовых предписаний, предусмотренных частью 2 статьи 13 и частью 11 статьи 36 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
4. Частью 8 и 9 статьи 6 законопроекта не предусмотрен срок выдачи регистрационного свидетельства. Так, часть 8 статьи 6 законопроекта предусматривает, что решение о регистрации инициативной группы должно быть принято в речение 15 дней со дня признания Государственным Советом либо представительным органом муниципального образования соответствия вопроса, выносимого на референдум, требованиям статьи 3 настоящего Закона, но не устанавливает срок для получения регистрационного свидетельства.
Отсутствие нормативно-правового регулирования срока выдачи регистрационного свидетельства может привести к затягиванию и так довольно небольшого и ограниченного периода для проведения сбора подписных листов.
Также следует обратить внимание, что срок действия регистрационного свидетельства согласно части 9 статьи 6 законопроекта составляет 3 месяца, в то время как срок сбора подписных листов составляет 30 дней, после чего документы предоставляются в соответствующую комиссию референдума, которая в течение 15 дней направляет документы в Государственный Совет Республики Крым либо представительный орган местного самоуправления, которые в течение 15 и 30 дней соответственно принимают решение о назначении референдума, голосование по которому должно быть проведено не позднее чем через 80 и 60 дней соответственно. Таким образом общий срок проведения республиканского референдума может составлять 140 дней (4,5 месяца). При этом инициативная группа действует в качестве субъекта отношений по поводу референдума в течение всего срока проведения референдума (в частности, может осуществлять агитацию) и даже после проведения голосования на референдуме (часть 1 статьи 50 законопроекта – право представителей инициативной группы получить информацию о результатах голосования, часть 9 статьи 20 законопроекта – обязанность инициативной группы предоставить отчет о размере фонда референдума, его источниках и расходах).
Следовательно, возникает правовая неопределенность в части того, как истечение 3-хмесячного срока действия регистрационного свидетельства повлияет на правовой статус инициативной группы в процессе участия в референдуме.
5. Представляется, что требование об обязательном совместном выдвижении инициативы проведения местного референдума представительным органом муниципального образования и главой местной администрации муниципального образования (часть 2 статьи 5 законопроекта) является завышенным и излишним.
В пояснительной записке не указывается в чем именно заключается необходимость выдвигать инициативу проведения местного референдума лишь совместно представительным органом и главой муниципального образования.
При этом отсутствие целесообразности в совместном выдвижении инициативы проведения местного референдума обусловлено также тем, что решение об этом оформляется правовыми актами представительного органа муниципального образования и главы местной администрации муниципального образования (абзац 2 части 3 статьи 5 законопроекта), т.е. в итоге совместное решение будет принято разными, отдельными правовыми актами (каждым органов местного самоуправления отдельно). Это в свою очередь порождает правовую неопределенность в части процедуры принятия таких актов (должны ли они приниматься одновременно, с целью подтверждения их совместного решения или они должны приниматься в определенной последовательности – тогда какой именно?).
С учетом вышеизложенного Комиссия Общественной палаты Республики Крым по вопросам общественной экспертизы нормативных правовых актов поддерживает законопроект с учетом его доработки.
создание сайта