Комиссия Общественной палаты Республики Крым по вопросам общественной экспертизы нормативных правовых актов рассмотрел проект федерального закона «О городских агломерациях» (далее – законопроект), предлагаемого Минэкономразвития Российской Федерации для внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, отмечает следующее.
Согласно пояснительной записки целью законопроекта является создание правовых и экономических условий для развития городских агломераций и межмуниципального сотрудничества.
Вместе с тем, законопроект не предусматривает экономических условий развития городских агломераций и межмуниципального сотрудничества, т.к. не предусматривает каких-либо минимальных и/или максимальных показателей финансовых, кредитных, хозяйственных, а также иных материальных и кадровых средств развития городских агломераций и межмуниципального сотрудничества. В связи с чем экономические гарантии должны быть закреплены в данном законопроекте либо упоминание о них в пояснительной записке должно быть исключено, в виду того, что предлагаемая концепция будущего закона будет не совпадать с его содержанием.
Кроме того, отдельные положения законопроекта нуждаются в определенных изменениях и дополнениях.
В соответствии с ч. 1 ст. 1 Конституции Российской Федерации Россия является демократическим государством, что в свою очередь обуславливает при принятии нормативных правовых актов, закрепляемые в них юридические механизмы и процедуры должны предусматривать разные формы проявления демократии. При этом ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации установлено, что народ осуществляет власть не только через представительные органы, но и непосредственно. Аналогичное положение содержится в ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которое дополняется ст. 22 данного Федерального закона, гарантирующей возможность местного населения непосредственно решать вопросы местного значения путем проведения местного референдума.
С учетом изложенного, следует обратить внимание, что законопроект не предусматривает гарантий, обеспечивающих полноценное действие принципа демократизма, а именно: не обеспечивает участие местного населения, путем непосредственного волеизъявления, в решении вопросов образования и функционирования городских агломераций. В свою очередь этот пробел в нормативно-правовом регулировании предлагаемого законопроекта может привести к тому, что не будут учтены и приняты во внимание потребности и интересы местного населения.
Поэтому предлагается в законопроекте предусмотреть следующие гарантии непосредственной демократии.
В ч. 5 ст. 3 законопроекта внести изменения, дополнив ее после слов «органов местного самоуправления» текстом следующего содержания: «или по результатам местного референдума об отнесении территории муниципального образования к городской агломерации и включение указанной территории в перечень городских агломераций».
В первое предложение ч. 6 ст. 3 законопроекта внести изменения, дополнив его после слов «органов местного самоуправления» словами «местного референдума».
Часть 7 ст. 3 законопроекта дополнить после второго предложения следующим текстом: «В случае, если выдвижение инициативы по отнесению территорий к городским агломерациям осуществляется по результатам местного референдума, направление указанной инициативы в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти осуществляется местной администрацией.
Часть 10 ст. 3 законопроекта дополнить после слов «к городским агломерациям,» текстом следующего содержания: «за исключением порядка и процедуры выдвижения инициативы об отнесении территорий к городским агломерациям, принятия решений об инициативе по отнесению территорий муниципальных образований к городским агломерациям на местном референдуме,».
В соответствии с ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» под общественным контролем понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций.
Поэтому для обеспечения реализации институций гражданского общества и воплощения в жизнь права граждан Российской Федерации на участие в осуществлении общественного контроля (ст. 3 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации») является целесообразным включить в состав координационного совета, предусмотренного ч. 2 ст. 10 законопроекта, членов общественных палат (советов) муниципальных образований. В связи с чем дополнить ч. 4 ст. 10 законопроекта, пунктом 4) следующего содержания: «председателем общественной палаты (совета) муниципального образования на основании решения общественной палаты (совета) муниципального образования, принятого большинством ее членов».
В ч. 5 ст. 11 законопроекта внести изменения дополнил после слов «органов муниципальных образований» словами «и общественных палат (советов) муниципальных образований,».
В ч. 2 ст. 12 законопроекта внести изменения дополнил после слов «органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации,» словами «общественной палаты субъекта Российской Федерации». Это обусловлено тем, что в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» общественные палаты субъектов Российской Федерации относятся к субъектам общественного контроля. Кроме того, согласно ст. 2 Федерального закона от 23.06.2016 г. № 183-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации» общественная палата призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан, некоммерческих организаций, органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития субъекта Российской Федерации, защиты прав и свобод граждан.
Кроме того, в законопроекте имеются положения, которые в соответствии п/п в) п. 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 г. № 96, следует рассматривать как коррупциогенный фактор, а именно – юридико-лингвистическая неопределенность.
Так, ст. 8 законопроекта определяет, что подготовка и заключение межмуниципальных соглашений о совместном решении вопросов местного значения на территории городской агломерации устанавливаются в соответствии с требованиями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В тоже время данный Федеральный закон не предусматривает такого термина как «межмуниципальное соглашение», в связи с чем не содержит специального регулирования подготовки и заключения именно межмуниципального соглашения. А предлагаемый законопроект не предусматривает внесения изменений в указанный Федеральный закон относительно урегулирования вопросов подготовки и заключения межмуниципальных соглашений.
Статья 9 законопроекта устанавливает, что вопросы учреждения и управления деятельностью межмуниципальных предприятий и компаний регулируются в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако, Гражданский кодекс Российской Федерации, как и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в настоящий момент не предусматривает таких организационно-правовых форм как межмуниципальные предприятия и компании, в силу чего такая бланкетная норма является безосновательно и создающей правовую неопределенность.
При этом предлагаемый законопроект не предусматривает внесения изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относительно урегулирования вопросов учреждения и управления деятельностью межмуниципальных предприятий и компаний.
В действующей редакции Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает такие межмуниципальные организационно-правовые формы как межмуниципальные хозяйственные общества в форме непубличных акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. Поэтому законопроект должен предусматривать возможность создания таких юридических лиц, организационно-правовые формы которых определены действующим законодательством Российской Федерации.
С учетом вышеизложенного Комиссия Общественной палаты Республики Крым по вопросам общественной экспертизы нормативных правовых актов поддерживает необходимость внесения данного законопроекта в Государственную Думу Федерального собрания Российской Федерации с учетом высказанных замечаний.