Заключение Общественной палаты Республики Крым по итогам проведения общественной экспертизы проекта федерального закона № 1327029-8 «О внесении изменений в статью 35 семейного кодекса Российской Федерации»
В Общественной палате Республики Крым проведена общественная экспертиза проекта Федерального закона № 1327029-8 «О внесении изменений в статью 35 Семейного кодекса Российской Федерации».
Заключение подготовлено Экспертным Советом при ОП РК. Законопроект предлагает приравнять к нотариально удостоверенному согласию супруга, требуемому абзацем первым пункта 3 статьи 35 Семейного кодекса Российской Федерации (далее СК РФ), согласие военнослужащего (гражданина, пребывающего в добровольческом формировании) или его супруга, удостоверенное командиром (начальником, руководителем) воинской части, соединения (учреждения, органа) или военно-учебного заведения, находящихся в труднодоступной или отдаленной местности, где отсутствует нотариус. Закон вступает в силу со дня официального опубликования.
Законопроект необходим и в целом заслуживает поддержки: он исполняет прямое предписание Конституционного Суда, а временный порядок, установленный пунктом 2 резолютивной части Постановления № 36-П, охватывает только сделки, связанные с накопительно-ипотечной системой.
Вместе с тем в предложенной редакции законопроект одновременно и шире, и уже, чем требуется.
Шире, потому что распространяет упрощенное удостоверение на все сделки, указанные в пункте 3 статьи 35 СК РФ, не компенсируя это никакими гарантиями для дающего согласие супруга.
Уже, потому что ставит согласие самого военнослужащего и гражданина, пребывающего в добровольческом формировании, в зависимость от нахождения воинской части в труднодоступной или отдаленной местности, и тем самым фактически не решает проблему для участников специальной военной операции и членов их семей. Кроме того, законопроект не воспроизводит ключевой элемент конструкции, установленной Конституционным Судом, без которого новая норма рискует повторить ситуацию, ставшую поводом для обращения в Конституционный Суд: отказ банка принять удостоверенное командиром согласие.
Пояснительная записка указывает, что Конституционный Суд говорил о необходимости особого регулирования для сделок в рамках накопительно-ипотечной системы, а законопроект сознательно такого ограничения не устанавливает, унифицируя порядок для всех сделок. Такой выбор находится в пределах дискреции законодателя, которую Конституционный Суд прямо назвал широкой (пункт 7.1 мотивировочной части). Однако в пояснительной записке он не обоснован, а обоснование здесь принципиально.
Конституционный Суд подробно объяснил, в чем состоит смысл нотариального удостоверения согласия супруга: не только в фиксации волеизъявления, но и в разъяснении его последствий, в беспристрастности и независимости нотариуса, в его полной имущественной ответственности, в регистрации нотариального действия в реестре и в машиночитаемой маркировке документа (пункт 4 мотивировочной части). Отступление от этих гарантий для сделок в рамках накопительно-ипотечной системы Конституционный Суд оправдал особым свойством именно этих сделок: имущественные отношения супругов в них характеризуются изначальной согласованностью, которая серьезно снижает потребность в установлении действительной воли и в разъяснении правовых последствий, а сама процедура детально урегулирована Правилами предоставления целевых жилищных займов и Стандартом ипотечного кредитования (пункт 6 мотивировочной части).
Для сделок по отчуждению жилого помещения, дарению, передаче в залог в обеспечение не связанных с жильем обязательств этот аргумент не работает. Именно в таких сделках интересы супругов могут расходиться, и именно здесь нотариальная форма выполняет свою защитную функцию. Одновременно в пользу унификации есть серьезный довод, который Конституционный Суд также привел: командиры воинских частей уже вправе удостоверять доверенности, в том числе на совершение сделок с недвижимостью, и принципиальных различий между доверенностью и согласием на сделку с точки зрения значимости и функций удостоверяющего лица Суд не усмотрел.
Из этого следует вывод, который, на наш взгляд, и должен лечь в основу доработки. Унификация допустима, но, если законодатель отказывается от предметного ограничения, установленного Конституционным Судом, он должен компенсировать утрату нотариальных гарантий гарантиями, встроенными в сам механизм удостоверения командиром. Законопроект этого не делает: он содержит одно предложение о приравнивании и ни одного требования к процедуре.
Замечания и предложения:
- Условия применения нормы неопределенны и не совпадают с условиями, установленными Конституционным Судом.
Конституционный Суд сформулировал три кумулятивных условия: пункт дислокации воинской части находится в труднодоступной или отдаленной местности; в нем нет нотариусов и фактически не ведется периодический прием граждан нотариусами; супруги проживают там вместе с военнослужащим. Законопроект сохраняет первое условие, сокращает второе до отсутствия нотариуса и опускает третье.
Понятие «труднодоступная или отдаленная местность» законодательно для целей нотариата не определено, и законопроект не указывает, кто и по каким признакам его устанавливает. Именно такая неопределенность порождает споры с банками и органами регистрации прав. Условие же о периодическом выездном приеме нотариусов, напротив, объективно проверяемо: нотариальные палаты в силу части второй статьи 25 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате определяют перечень поселений и населенных пунктов, где нотариус отсутствует, и не реже двух раз в год утверждают график выездного приема. Предлагаем использовать в качестве критерия именно это условие: в пункте дислокации нет нотариуса и не осуществляется регулярный выездной прием граждан нотариусами. Такой критерий точнее соответствует Постановлению № 36-П, сохраняет субсидиарный характер удостоверения командиром по отношению к нотариату и поддается проверке по открытым данным нотариальной палаты. Условие о совместном проживании супруга с военнослужащим в пункте дислокации также следует восстановить.
- Согласие самого военнослужащего поставлено в худшее положение, чем его доверенность, а участники специальной военной операции нормой фактически не охвачены.
В силу подпункта 2 пункта 2 статьи 185.1 Гражданского кодекса Российской Федерации доверенности военнослужащих удостоверяются командиром без каких-либо условий о месте дислокации; условие об отсутствии нотариальных контор установлено только для доверенностей работников воинских частей и членов семей. Федеральным законом от 7 июля 2025 г. № 204-ФЗ то же правомочие командиров распространено на доверенности и завещания граждан, пребывающих в добровольческих формированиях.
Законопроект же обусловливает удостоверение командиром согласия самого военнослужащего или добровольца тем, что воинская часть находится в труднодоступной или отдаленной местности, где нет нотариуса. Воинские части, выполняющие задачи в ходе специальной военной операции, под этот признак, как правило, не подпадают: препятствием к обращению к нотариусу для военнослужащего является не удаленность местности, а условия выполнения задач. В результате военнослужащий, находящийся в зоне специальной военной операции, как и прежде, не сможет дать согласие на сделку своей супруги, например, на передачу приобретаемой семьей квартиры в залог банку, и будет вынужден оформлять через командира доверенность на представителя, который затем даст согласие у нотариуса. Упоминание в законопроекте граждан, пребывающих в добровольческих формированиях, при таком условии остается во многом декларативным.
Для регионов, значительная часть семей которых связана с участием в специальной военной операции, в том числе для Республики Крым, это наиболее практически значимый вопрос законопроекта. Предлагаем разделить норму на два правила по образцу статьи 185.1 Гражданского кодекса:
- согласие военнослужащего и гражданина, пребывающего в добровольческом формировании, удостоверяется командиром без условий о месте дислокации;
- согласие супруга удостоверяется командиром при соблюдении условий, указанных в пункте 1 настоящего раздела. Такое решение согласуется с действующим регулированием доверенностей и не создает для военнослужащих новых рисков сверх тех, которые законодатель уже признал приемлемыми.
Законопроект не возлагает на командира ни одной из обязанностей, которые составляют содержание нотариального удостоверения: установить личность, проверить дееспособность, разъяснить смысл, значение и правовые последствия согласия. Следует учитывать и то, что командир не является беспристрастным лицом по отношению к сторонам: он удостоверяет согласие на сделку, одним из участников которой является его подчиненный. Имущественной ответственности, сопоставимой с ответственностью нотариуса по статье 17 Основ законодательства о нотариате, командир не несет, и законопроект этого вопроса не касается.
Предлагаем прямо закрепить в законе следующие требования. Удостоверяемое командиром согласие должно указывать вид сделки и имущество, в отношении которого она совершается; общее согласие на распоряжение любым имуществом таким способом удостоверяться не должно.
При удостоверении командир устанавливает личность и проверяет дееспособность дающего согласие лица и разъясняет ему смысл, значение и правовые последствия согласия, о чем делается отметка в удостоверительной надписи. Удостоверенное согласие регистрируется в книге учета воинской части. По аналогии с пунктом 3 статьи 1127 Гражданского кодекса целесообразно предусмотреть направление сведений об удостоверенном согласии в территориальный орган юстиции или нотариальную палату, что позволит в дальнейшем проверить подлинность документа и снизит риск подделки согласий, не имеющих машиночитаемой маркировки.
Поводом к рассмотрению дела в Конституционном Суде стал отказ банка принять согласие, удостоверенное командиром. Опасения банков объяснимы: сделка, совершенная без надлежащего согласия, оспорима, и риск ее недействительности лежит на контрагенте. Поэтому Конституционный Суд в пункте 2 резолютивной части установил не только правомочие командира, но и правило о распределении бремени проверки: другая сторона сделки может мотивированно указывать на несоблюдение условий применения такой формы лишь при наличии у нее не вызывающих сомнения сведений о том, что в месте проживания военнослужащего на постоянной или регулярной основе обеспечено оказание нотариальных услуг, и не вправе требовать иных подтверждающих документов, кроме копии документа о полномочиях командира.
В законопроекте этого правила нет. Без него условие об отсутствии нотариуса превращается в обстоятельство, которое банк или регистратор вправе проверять, и которое военнослужащий должен доказывать, то есть норма будет работать хуже временного порядка, установленного Конституционным Судом. Предлагаем воспроизвести это правило в тексте закона и распространить его на орган регистрации прав.
Удостоверение доверенностей и завещаний командирами обеспечено методическими рекомендациями, утвержденными начальником Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации 13 января 2023 года, на что указал Конституционный Суд. Для удостоверения согласий на сделки подобного документа нет, а законопроект не предусматривает ни полномочия на установление порядка, ни срока для его принятия. При вступлении закона в силу со дня опубликования командиры получат новое правомочие без каких-либо правил его осуществления. Предлагаем предусмотреть, что порядок удостоверения и учета таких согласий устанавливается федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными органами, в которых законом предусмотрена военная служба, по согласованию с Министерством юстиции Российской Федерации. Вступление закона в силу со дня опубликования при этом можно сохранить, поскольку для сделок в рамках накопительно-ипотечной системы уже действует временный порядок, установленный Конституционным Судом.
Формулировку условия о месте дислокации следует согласовать с терминологией подпункта 2 пункта 2 статьи 185.1 и подпункта 4 пункта 1 статьи 1127 Гражданского кодекса, где используется оборот «в пунктах дислокации воинских частей, соединений, учреждений и военно-учебных заведений, где нет нотариальных контор». Использование в законопроекте иной конструкции («находящихся в труднодоступной или отдаленной местности, где отсутствует нотариус») при регулировании однородных отношений создаст основания для различного толкования.
Указание на удостоверяющее лицо применительно к гражданам, пребывающим в добровольческих формированиях, следует согласовать со статьей 25 Федерального закона от 30 ноября 1994 г. № 52-ФЗ «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» в редакции Федерального закона от 7 июля 2025 г. № 204-ФЗ, которая определяет особенности удостоверения доверенностей таких граждан. Оборот «командиром (начальником, руководителем) воинской части, соединения (учреждения, органа)» не позволяет однозначно установить, какое именно должностное лицо удостоверяет согласие добровольца.
Включение нескольких новых правил в пункт 3 статьи 35 СК РФ с перенумерацией его абзацев затруднит применение нормы и ссылки на нее. Предлагаем изложить новое регулирование в самостоятельном пункте 3.1 статьи 35 СК РФ.
С учетом изложенного предлагаем ко второму чтению изложить статью 1 законопроекта следующим образом:
«Статью 35 Семейного кодекса Российской Федерации дополнить пунктом 3.1 следующего содержания:
3.1. К нотариально удостоверенному согласию, предусмотренному абзацем первым пункта 3 настоящей статьи, приравниваются:
согласие военнослужащего, а также гражданина, пребывающего в добровольческом формировании, удостоверенное командиром (начальником) воинской части, соединения, учреждения или военно-учебного заведения, в которых военнослужащий проходит военную службу (гражданин пребывает в добровольческом формировании);
согласие супруга военнослужащего (гражданина, пребывающего в добровольческом формировании), проживающего совместно с ним в пункте дислокации воинской части, соединения, учреждения или военно-учебного заведения, где нет нотариуса и не осуществляется регулярный выездной прием граждан нотариусами, удостоверенное командиром (начальником) этих части, соединения, учреждения или заведения.
Согласие, указанное в абзацах втором и третьем настоящего пункта, должно содержать указание на вид сделки и имущество, в отношении которого она совершается. При удостоверении согласия командир (начальник) устанавливает личность и проверяет дееспособность дающего согласие лица, разъясняет ему смысл, значение и правовые последствия согласия. Порядок удостоверения и учета таких согласий, а также направления сведений о них в территориальные органы федерального органа исполнительной власти в сфере юстиции устанавливается федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными органами, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере нотариата.
Другая сторона сделки и орган регистрации прав не вправе требовать от лица, представившего согласие, удостоверенное в соответствии с абзацем третьим настоящего пункта, документов, подтверждающих соблюдение указанных в нем условий, за исключением копии документа, подтверждающего полномочия лица, удостоверившего согласие.».
Предложенная редакция является ориентиром. Наименования удостоверяющих лиц применительно к добровольческим формированиям подлежат уточнению с учетом статьи 25 Федерального закона № 52-ФЗ, а перечень органов, в которых предусмотрена военная служба, с учетом положений законодательства о воинской обязанности и военной службе.
Законопроект № 1327029-8 направлен на исполнение Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 30 октября 2025 г. № 36-П, отвечает интересам военнослужащих и членов их семей и может быть поддержан в первом чтении.
Ко второму чтению предлагаем: заменить неопределенное условие о труднодоступной или отдаленной местности проверяемым критерием отсутствия нотариуса и регулярного выездного приема нотариусами и восстановить условие о совместном проживании супругов; освободить согласие самого военнослужащего и гражданина, пребывающего в добровольческом формировании, от условий о месте дислокации по образцу статьи 185.1 Гражданского кодекса, что сделает норму применимой к участникам специальной военной операции; закрепить минимальные гарантии для дающего согласие лица и учет удостоверенных согласий; воспроизвести в законе правило Конституционного Суда о пределах проверки такого согласия контрагентом и органом регистрации прав; предусмотреть полномочие на установление порядка удостоверения; согласовать терминологию с Гражданским кодексом и Федеральным законом № 52-ФЗ. Пояснительную записку целесообразно дополнить обоснованием распространения нормы на сделки, не связанные с накопительно-ипотечной системой.
Таким образом, в Общественной палате Республики Крым поддержан проект федерального закона № 1327029-8 «О внесении изменений в статью 35 Семейного кодекса Российской Федерации» с учетом рассмотрения предлагаемых дополнений, изложенных при проведении общественной экспертизы.
создание сайта