Комиссия Общественной палаты Республики Крым по мониторингу качества государственного и муниципального управления, экспертизе нормативных правовых актов и иных правовых инициатив, осуществив общественную экспертизу проекта постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении правил и сроков направления оператором по переводу денежных средств оператору связи обращения клиента – физического лица о возмещении суммы перевода денежных средств, осуществленного без его добровольного согласия» (далее соответственно – Комиссия, проект постановления, Правила), а также пояснительной записки к нему, отмечает следующее.
Проект постановления подготовлен Министерством цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации во исполнение части 13 статьи 1 Федерального закона от 1 апреля 2025 г. № 41-ФЗ «О создании государственной информационной системы противодействия правонарушениям, совершаемым с использованием информационных и коммуникационных технологий, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в редакции Федерального закона от 26 июня 2026 г. № 210-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О связи» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Согласно части 3 статьи 11 Федерального закона № 210-ФЗ статья 9 указанного Федерального закона, которой статья 1 Федерального закона № 41-ФЗ дополнена, в том числе, частями 11–16, вступает в силу с 1 марта 2027 г. С этой же даты вступает в силу проектируемое постановление. Временной коллизии между датой начала действия законодательной делегации и датой вступления в силу проекта постановления в представленной редакции не усматривается.
При этом положения федеральных законов, вступающие в силу с 1 марта 2027 г., уже приняты и официально опубликованы и поэтому должны учитываться при оценке проекта подзаконного нормативного правового акта, который предполагается ввести в действие одновременно с ними. Проверке подлежат как соответствие проекта пределам законодательной делегации, так и полнота, определенность и исполнимость процедур, непосредственно влияющих на реализацию имущественного права гражданина.
- Общая оценка концепции проекта
Предлагаемое регулирование имеет социально значимую направленность, поскольку формирует специальный механизм возмещения физическим лицам денежных средств в случае переводов без добровольного согласия, совершенных вследствие телефонных вызовов и (или) коротких текстовых сообщений, при наличии предусмотренных федеральным законом условий ответственности оператора связи.
Положительно оцениваются электронное взаимодействие участников через государственную информационную систему, использование усиленной квалифицированной электронной подписи, фиксация периодов недоступности системы в неизменяемых журналах, установление сроков отдельных процедурных действий, а также механизм предотвращения повторного возмещения по одному и тому же переводу.
Вместе с тем проект в представленной редакции содержит ряд положений, создающих риск неодинакового правоприменения, избыточной нагрузки на гражданина и неопределенности общей продолжительности процедуры. Часть замечаний затрагивает пределы делегированного Правительству Российской Федерации регулирования и потому имеет принципиальный характер.
- Несоответствие подпункта «б» пункта 6 и подпункта «а» пункта 16 Правил условию, установленному федеральным законом
Подпункт «б» пункта 6 Правил связывает направление обращения оператору связи с тем, что в базе данных о случаях и попытках осуществления переводов денежных средств без добровольного согласия клиента по состоянию на момент совершения перевода отсутствовали «сведения о получателе денежных средств». Сходная конструкция закреплена в подпункте «а» пункта 16 Правил и в приложении к Правилам.
Между тем пункт 5 части 11 статьи 1 Федерального закона № 41-ФЗ в редакции Федерального закона № 210-ФЗ использует иную нормативную формулу: на момент совершения перевода в указанной базе данных должна отсутствовать информация о случаях и попытках осуществления переводов денежных средств без добровольного согласия физического лица. Федеральный закон не сводит данное условие исключительно к наличию либо отсутствию сведений о получателе денежных средств.
Часть 13 статьи 1 Федерального закона № 41-ФЗ уполномочивает Правительство Российской Федерации определить порядок и сроки направления обращения, порядок взаимодействия операторов, перечень предоставляемых сведений, а также порядок и сроки возмещения. Эта делегация не предусматривает возможность изменить содержание материального условия возмещения, установленного частью 11 той же статьи.
В связи с этим подпункт «б» пункта 6, подпункт «а» пункта 16 и соответствующие положения приложения к Правилам следует привести в буквальное и содержательное соответствие с пунктом 5 части 11 статьи 1 Федерального закона № 41-ФЗ. Сохранение отличающейся формулировки создает риск нормативной коллизии и неодинакового определения объема соответствующего законодательного условия. В случае если такое регулирование будет истолковано как изменение содержания материального условия возмещения, установленного федеральным законом, может возникнуть также вопрос о соблюдении пределов компетенции, предоставленной Правительству Российской Федерации частью 13 статьи 1 Федерального закона № 41-ФЗ. Указанные обстоятельства подлежат оценке в том числе с учетом подпунктов «д» и «и» пункта 3 Методики № 96.
- Приостановление сроков при недоступности государственной информационной системы
Пункт 3.1 Правил предусматривает приостановление течения всех установленных Правилами сроков на весь период недоступности государственной информационной системы, препятствующей направлению или получению документов, формированию выписок либо проведению сверки. При этом проект не определяет критерии начала и окончания периода недоступности, порядок доведения информации о приостановлении до клиента, предельную продолжительность такого режима и порядок действий при длительной либо повторяющейся недоступности системы.
Предусмотренная проектом фиксация периодов недоступности государственной информационной системы в неизменяемых журналах и приостановление установленных Правилами сроков являются необходимыми процедурными гарантиями. Вместе с тем регулирование не определяет в достаточной степени порядок информирования клиента о наступлении и прекращении такого обстоятельства, а также порядок подтверждения продолжительности периода недоступности для участников процедуры. В этой части усматриваются признаки широты дискреционных полномочий и неполноты административной процедуры (подпункты «а» и «ж» пункта 3 Методики № 96), а также отсутствия четкой регламентации права заявителя на информацию (подпункт «б» пункта 4 Методики № 96).
Для оператора по переводу денежных средств сведения о периоде недоступности государственной информационной системы целесообразно формировать автоматически, без необходимости направления отдельного запроса. Следует также прямо исключить возможность квалификации подтвержденного периода недоступности государственной информационной системы как нарушения срока со стороны оператора по переводу денежных средств.
Целесообразно закрепить автоматическое уведомление клиента о начале и окончании приостановления срока, возможность получения подтверждения продолжительности периода недоступности, а также специальный порядок взаимодействия при длительном техническом сбое. Вопрос о предельном сроке приостановления должен быть решен так, чтобы техническая неисправность не превращалась в неопределенное по продолжительности препятствие для реализации права на возмещение.
- Отсутствие единого предельного срока процедуры и неопределенность соотношения специальных сроков с порядком рассмотрения обращения оператором по переводу денежных средств
Пункт 10 Правил устанавливает, что обращение направляется оператору связи не позднее 5 рабочих дней со дня, когда оператором по переводу денежных средств «установлено» соблюдение всех условий пункта 6. При этом момент такого установления не оформляется самостоятельным юридически значимым действием и не привязан к регистрации обращения либо к получению последнего необходимого документа или выписки.
Одновременно часть 3.13-7 статьи 8 Федерального закона № 161-ФЗ «О национальной платежной системе» в редакции Федерального закона № 210-ФЗ прямо устанавливает, что обращения, предусмотренные частями 3.13-3 и 3.13-4 статьи 8 указанного Федерального закона, рассматриваются оператором по переводу денежных средств в порядке статьи 30.1 Федерального закона «О банках и банковской деятельности». Статья 30.1 предусматривает обязательную регистрацию обращения и, как общее правило, направление ответа в течение 15 рабочих дней со дня регистрации, с возможностью продления не более чем на 10 рабочих дней при наличии предусмотренных законом оснований.
Проект не раскрывает соотношение этого общего срока рассмотрения обращения с трехдневным сроком получения выписки государственной информационной системы по пункту 7 Правил, трехдневным сроком определения оператора связи по пункту 8 и пятидневным сроком пункта 10. В результате невозможно однозначно определить предельную дату, к которой обращение должно быть передано оператору связи.
Дополнительно пункт 18 допускает повторное определение оператора связи после мотивированного отказа, но не устанавливает предельного количества таких перенаправлений и общего срока маршрутизации. Пункт 23 предусматривает контрольную сверку при пропуске оператором связи срока формирования заключения лишь «по обращению» оператора по переводу денежных средств, не устанавливая его обязанности направить такое обращение и срока для этого. Представляется необоснованным возлагать на оператора по переводу денежных средств обязанность фактически контролировать соблюдение оператором связи срока формирования заключения и совершать дополнительное действие для запуска контрольной процедуры вследствие нарушения, допущенного другим участником. Если информационная система располагает сведениями о дате поступления обращения и установленном сроке подготовки заключения, истечение этого срока может выявляться автоматически. В связи с этим контрольную сверку при ненаправлении оператором связи заключения в установленный срок целесообразно инициировать автоматически средствами государственной информационной системы.
Рекомендуется установить сквозной максимальный срок процедуры либо, как минимум, предельные сроки всех ее стадий с однозначными начальными юридическими фактами; определить соотношение специального срока, установленного пунктом 10 Правил, с общим порядком рассмотрения обращения, предусмотренным статьей 30.1 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», и установить объективно фиксируемый юридический факт начала течения пятидневного срока; ограничить повторную маршрутизацию; предусмотреть автоматическое инициирование контрольной сверки при зафиксированном системой пропуске срока оператором связи.
- Избыточные требования к сведениям, предоставляемым клиентом
Подпункты «з», «и» и «к» пункта 13 Правил требуют от клиента указать наименование оператора связи, обслуживавшего его абонентский номер на момент перевода, на момент поступления телефонных вызовов (сообщений) и на момент подачи обращения. Эти сведения воспроизводятся в разделе I формы обращения.
Одновременно пункт 8 Правил возлагает определение оператора связи клиента на оператора государственной информационной системы, в том числе с использованием базы данных перенесенных абонентских номеров. Следовательно, проект исходит из наличия технической возможности достоверно установить соответствующего оператора средствами информационной системы, но параллельно возлагает ту же обязанность на гражданина, который может не располагать историческими сведениями, особенно в случае переноса абонентского номера.
Возложение на клиента обязанности сообщать исторические сведения об операторе связи, которые одновременно могут быть достоверно установлены оператором государственной информационной системы, может рассматриваться как установление избыточного и в отдельных случаях трудновыполнимого требования к лицу для реализации принадлежащего ему права (подпункт «а» пункта 4 Методики № 96). Оператор по переводу денежных средств также не должен нести риск неправильного указания клиентом исторического оператора связи, если соответствующие сведения подлежат определению средствами государственной информационной системы. Сведения, достоверно получаемые из государственной информационной системы или в рамках информационного взаимодействия операторов, целесообразно не относить к обязательным сведениям, отсутствие которых может повлечь возврат обращения или отказ в возмещении. За клиентом следует сохранить обязанность сообщать известные ему фактические обстоятельства, а юридически значимые сведения об операторе связи на соответствующие даты определять автоматически.
- Несогласованность пунктов 11, 25 и 26 Правил: возврат обращения, предложение представить сведения и отказ в возмещении
Пункт 11 Правил предусматривает возврат обращения без рассмотрения при отсутствии обязательных сведений и документов, с указанием недостающих сведений. Подпункт «в» пункта 25, напротив, относит непредставление обязательных сведений и документов после предложения об их представлении к основаниям окончательного отказа в возмещении. При этом проект не определяет форму такого предложения, срок для его исполнения, способ направления и критерий, позволяющий отличить ситуацию возврата без рассмотрения от стадии принятия решения по существу.
Кроме того, пункт 26 требует, чтобы решение об отказе содержало указание на обстоятельство, предусмотренное только подпунктом «а» или «в» пункта 21 Правил. Такое предписание не охватывает иные основания отказа, прямо перечисленные в пункте 25: неподтверждение принадлежности абонентского номера, непредставление документов, непредставление копии постановления о возбуждении уголовного дела, а также полное возмещение оператором по переводу денежных средств.
Данная внутренняя несогласованность затрудняет установление фактического и правового основания отказа и создает препятствия для эффективного обжалования. Она имеет признаки нормативной коллизии и неполноты административной процедуры по подпунктам «и» и «ж» пункта 3 Методики № 96.
Отдельного уточнения требует формулировка пункта 11 о повторном направлении обращения «не позднее 10 рабочих дней со дня возвращения». Из текста неясно, является ли этот срок пресекательным, допускается ли повторное устранение недостатков при новом возврате и как исчисляется срок при получении гражданином необходимых документов от третьих лиц или государственных органов. Правовая конструкция должна исключать толкование, при котором формальный недостаток обращения окончательно лишает гражданина материального права, установленного федеральным законом. В качестве общего процессуального ориентира может учитываться часть 3 статьи 135 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которой возвращение искового заявления после устранения нарушения не препятствует повторному обращению.
Пункты 11, 25 и 26 целесообразно изложить системно: отделить возврат для устранения формальных недостатков от решения по существу; установить единый порядок запроса недостающих сведений, разумный срок и способ их представления; обязать указывать в решении фактически примененное основание отказа, установленные обстоятельства, использованные сведения и порядок обжалования. Решение об отказе должно содержать точное указание на примененный подпункт пункта 25 Правил, установленные фактические обстоятельства, сведения и документы, на которых основан вывод, а также понятный порядок обжалования решения.
- Представление копии постановления о возбуждении уголовного дела
Пункт 7 части 11 статьи 1 Федерального закона № 41-ФЗ связывает возмещение с наличием у физического лица постановления о возбуждении уголовного дела на момент осуществления возмещения. Проект в пунктах 28 и 29 устанавливает дополнительную процедуру: после положительного решения клиент обязан представить копию постановления, а непредставление копии в течение 10 дней со дня направления требования влечет принятие решения об отказе в возмещении.
При этом проект не указывает, являются ли названные 10 дней рабочими или календарными, и не предусматривает восстановления либо возобновления процедуры при последующем получении копии. Между тем часть 2 статьи 145 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации гарантирует заявителю сообщение о принятом по сообщению о преступлении решении, а пункт 13 части 2 статьи 42 УПК Российской Федерации закрепляет за потерпевшим право получать копию постановления о возбуждении уголовного дела. Фактическая возможность своевременного представления документа может зависеть от действий органа предварительного расследования и процессуального статуса гражданина.
Пункт 7 части 11 статьи 1 Федерального закона № 41-ФЗ устанавливает наличие у физического лица постановления о возбуждении уголовного дела на момент осуществления возмещения в качестве материального условия возмещения. При этом федеральный закон непосредственно не связывает прекращение права на возмещение с непредставлением копии такого постановления оператору по переводу денежных средств в течение десяти дней после направления соответствующего требования. В связи с этим установление подзаконным актом срока, нарушение которого влечет окончательный отказ в возмещении, требует дополнительной оценки с точки зрения пределов законодательной делегации, предусмотренной частью 13 статьи 1 Федерального закона № 41-ФЗ. Кроме того, следует уточнить правовое значение подтверждения оператором по переводу денежных средств соответствия электронного образа документа представленному клиентом документу. Такое подтверждение должно означать исключительно техническое соответствие электронного образа предъявленному экземпляру и не должно рассматриваться как удостоверение банком подлинности, действительности или законности постановления о возбуждении уголовного дела.
Рекомендуется определить характер срока (рабочие либо календарные дни), предусмотреть возможность подтверждения наличия постановления посредством межведомственного информационного взаимодействия или электронного процессуального документа, а также исключить окончательную утрату права в случаях, когда непредставление копии вызвано обстоятельствами, не зависящими от клиента. При последующем получении документа должна быть предусмотрена возможность возобновления процедуры без повторного прохождения всех уже завершенных стадий.
- Порядок разрешения разногласий и последствия контрольной сверки
Пункт 32 целесообразно разграничить применительно к субъекту возражения. В случае несогласия клиента оператор по переводу денежных средств должен быть обязан зарегистрировать и передать его возражение в государственную информационную систему без оценки его обоснованности либо клиенту должен быть предоставлен непосредственный электронный канал подачи возражения. При наличии собственного несогласия оператор по переводу денежных средств вправе направить самостоятельное мотивированное возражение.
В той мере, в какой право клиента на инициирование специальной контрольной процедуры зависит от усмотрения оператора по переводу денежных средств, усматривается коррупциогенный фактор определения компетенции по формуле «вправе», предусмотренный подпунктом «б» пункта 3 Методики № 96, в совокупности с отсутствием четкой регламентации прав заявителя по подпункту «б» пункта 4 указанной Методики. Для устранения риска следует либо предоставить клиенту технически определенный способ непосредственного направления возражения, либо установить безусловную обязанность оператора по переводу денежных средств передать мотивированное возражение клиента в государственную информационную систему в установленный срок.
Пункт 33 предусматривает направление результатов контрольной сверки «сторонам», однако понятие «стороны» в Правилах не раскрыто. Неочевидно, включается ли в число адресатов клиент, хотя предметом контрольной сверки является его имущественное требование. Такое употребление неопределенного термина содержит признаки юридико-лингвистической неопределенности (подпункт «в» пункта 4 Методики № 96). По результатам контрольной сверки должно быть предусмотрено принятие юридически значимого итогового решения: подтверждение первоначального решения либо его отмена (изменение). Необходимо определить лицо, обязанное принять такое решение, срок его принятия, порядок направления клиенту и оператору по переводу денежных средств, а также порядок возмещения при подтверждении права клиента.
Кроме того, проект не устанавливает правовых последствий контрольной сверки: обязанность отменить или изменить первоначальное заключение и решение, срок принятия нового решения, порядок доведения его до клиента и порядок последующего возмещения. Указание на возобновление течения срока пункта 27 разрешает только временной вопрос при уже принятом положительном решении и не регулирует ситуацию, когда первоначально принято решение об отказе.
Пункт 33 следует дополнить исчерпывающим перечнем адресатов результатов контрольной сверки, обязательной передачей результата клиенту, процедурой пересмотра первоначального заключения и решения, конкретными сроками и последствиями подтверждения доводов клиента.
- Дополнительные замечания к защите прав клиента и качеству юридической техники
Проект предусматривает уведомление клиента о части принимаемых решений преимущественно через оператора по переводу денежных средств, однако не формирует единого стандарта информирования на всех стадиях. Для процедуры, непосредственно связанной с восстановлением имущественного права, целесообразно закрепить минимальный состав уведомления: регистрационный номер обращения, текущая стадия, дата совершения действия, срок следующего этапа, основания приостановления или возврата, порядок представления дополнительных документов и порядок обжалования.
Следует также унифицировать используемые в Правилах категории «дни», «рабочие дни», «стороны», «предложение о представлении сведений», «мотивированный отказ» и «мотивированное возражение». В случаях, когда течение срока влияет на возникновение или прекращение права на возмещение, вид срока должен быть указан прямо, а юридически значимые уведомления должны иметь фиксируемую дату доставки.
- Оценка пояснительной записки и регулирующего воздействия
В пояснительной записке прямо указано, что проект содержит обязательные требования и подлежит оценке регулирующего воздействия. Вместе с тем в представленных материалах отсутствуют расчеты и исходные данные, позволяющие оценить административные, технические и финансовые издержки операторов связи, операторов по переводу денежных средств и оператора государственной информационной системы, связанные с доработкой информационных систем, ведением неизменяемых журналов, формированием выписок, многократной маршрутизацией обращений, проведением сверок и контрольных сверок, а также с исполнением решений о возмещении.
Формулировки пояснительной записки об отсутствии негативных социально-экономических, финансовых и иных последствий и об отсутствии дополнительных бюджетных расходов приведены без проверяемого расчета. Между тем часть 1 статьи 11 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» предусматривает проведение оценки регулирующего воздействия при разработке проекта нормативного правового акта, устанавливающего обязательные требования. Принципы обоснованности, правовой определенности, системности и исполнимости обязательных требований также закреплены статьями 6, 7 и 9 указанного Федерального закона.
Комплект материалов целесообразно дополнить результатами оценки регулирующего воздействия, включая оценку затрат участников, технической готовности государственной информационной системы, прогноз количества обращений и контрольных сверок, оценку нагрузки на операторов, рисков недостижения цели регулирования и альтернативных способов организации процедур. Вывод об отсутствии финансовых последствий должен быть подтвержден расчетами либо скорректирован.
- Итоговый вывод
Концепция проекта постановления, направленная на создание механизма возмещения гражданам денежных средств при наличии установленных федеральным законом оснований ответственности оператора связи, является актуальной и в целом заслуживает поддержки.
Вместе с тем проект в представленной редакции не обеспечивает необходимой полноты, непротиворечивости и правовой определенности регулирования. К числу приоритетных замечаний относятся: несоответствие формулировок подпункта «б» пункта 6 и подпункта «а» пункта 16 пункту 5 части 11 статьи 1 Федерального закона № 41-ФЗ; отсутствие сквозного предельного срока процедуры; неопределенность последствий технической недоступности системы; избыточные требования к сведениям, предоставляемым гражданином; несогласованность возврата обращения и оснований отказа; риск сужения права гражданина через десятидневный срок представления копии постановления о возбуждении уголовного дела; зависимость реализации возражения клиента от усмотрения оператора по переводу денежных средств; отсутствие правовых последствий контрольной сверки.
С учетом изложенного Комиссия Общественной палаты Республики Крым по мониторингу качества государственного и муниципального управления, экспертизе нормативных правовых актов и иных правовых инициатив поддерживает концепцию проекта постановления, однако считает, что проект в представленной редакции не может быть поддержан и подлежит существенной доработке с последующим повторным представлением на общественную экспертизу.
создание сайта