ЗАКЛЮЧЕНИЕ Общественной палаты Республики Крым

по вопросам, связанным с принятием Федерального закона от 3 июля 2016 №353-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части создания лесопарковых зеленых поясов»

В Общественной палате Республики Крым на заседании комиссии по вопросам общественной экспертизы проектов нормативно-правовых актов был рассмотрен Федеральный закон № 353-ФЗ «О внесении изменений в федеральный закон "Об охране окружающей среды и отдельные законодательные акты Российской федерации в части создания лесопарковых зеленых поясов» (далее – Федеральный закон). В заседании приняли участие члены Общественной палаты Республики Крым, представители органов государственной власти, научного сообщества, общественности.

По результатам обсуждения пришли к следующему.

1. Поддерживаете ли Вы установленный в федеральном законе порядок создания лесопаркового зелёного пояса, предусматривающий участие в этом процессе общественных палат субъектов РФ.

В целом участие общественных палат субъектов Российской Федерации в процедуре создания лесопарковых зеленых поясов поддерживается.

2. В достаточной ли мере в Федеральном законе определена процедура создания лесопаркового зеленого пояса, в том числе в части участия в этом процессе общественных палат субъектов Российской Федерации.

Представляется, что процедура создания лесопаркового зеленого пояса не в полной мере учитывает существующее законодательство Российской Федерации. В связи с этим есть ряд предложений/замечаний к установленной процедуре.

1) Статьёй 62.2 определён круг субъектов, наделённых правом обращаться в общественную палату соответствующего субъекта РФ, с целью создания лесопаркового зелёного пояса. К ним отнесены некоммерческие организации, органы государственной власти и местного самоуправления. Указанный перечень субъектов является исчерпывающим.

Таким образом, граждане, инициативные группы граждан (не имеющие статуса некоммерческой организации) лишены права обращаться с соответствующими ходатайствами. Их участие возможно лишь на стадии проведения общественных слушаний. Такое ограничение противоречит целому ряду законодательных актов.

Кроме того, сами общественные палаты лишены права инициировать создание лесопарковых зеленых поясов.

2) Согласно федеральному закону от 06.10.1999 №184-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления наделяются правом законодательной инициативы. Таким образом, Федеральный закон №353-ФЗ, предусматривая обращение с соответствующим ходатайством в общественные палаты субъектов Российской Федерации, ограничивает право субъектов законодательной инициативы обратиться напрямую в законодательный орган.

3. Допускают ли положения Федерального закона возможность не учитывать подготовленный по результатам общественных (публичных) слушаний документ (протокол) общественной палаты соответствующего субъекта Российской Федерации при принятии соответствующими органами власти решения о создании лесопаркового зелёного пояса и его площади либо об отказе в его создании.

В Федеральном законе отсутствует четкое понимание юридической силы протокола общественных (публичных) слушаний. С одной стороны, по смыслу ч.5 ст.62.2 Федерального закона результаты общественных слушаний, отражённые в протоколе, являются основанием для создания либо отказа в создании лесопаркового зелёного пояса, исходя из того, что заявителю в случае отказа возвращается ходатайство вместе с итоговым протоколом общественных (публичных) слушаний и указанные документы не направляются в законодательный (представительный) орган соответствующего субъекта Российской Федерации. С другой стороны, в ч.6 ст.62.2 указано, что решение о создании либо отказе в создании лесопаркового зелёного пояса принимается законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации.

Представляется, что решение об отказе в создании лесопаркового зеленого пояса может быть принято только в трех случаях (ч.7 ст.62.2):

1) ходатайство о создании лесопаркового зеленого пояса не соответствует требованиям, установленным настоящим Федеральным законом;

Однако следует отметить, что федеральный закон не предусматривает требований к ходатайству. Поэтому данное основание требует уточнения.

2) лесопарковый зеленый пояс уже создан вокруг соответствующего городского населенного пункта, либо документы, указанные в пункте 5 настоящей статьи, находятся на рассмотрении в уполномоченном органе государственной власти, либо если соответствующие территории вокруг данного городского населенного пункта включены в состав зеленого лесопаркового пояса иного городского населенного пункта, в том числе города федерального значения, либо на территории соответствующего субъекта Российской Федерации уже создан лесопарковый зеленый пояс вокруг города федерального значения;

3) вокруг соответствующего городского населенного пункта в соответствии с документами территориального планирования планируется увеличение площади лесов, иных территорий, занятых зелеными насаждениями (не менее чем на пять процентов в течение трех лет).

Данное положение позволяет откладывать процесс создания лесопарковых зеленых поясов. Представляется, что такое положение не совсем оправдано. Если запланированное увеличение площади лесов будет выполнено, можно изменить границы лесопаркового зеленого пояса.

Таким образом, в результате анализа частей 5-7 ст. 62.2 Федерального закона считаем, что законодательный орган субъекта Российской Федерации связан с решением, принятым по результатам общественных (публичных) слушаний, и по другим основаниям, кроме как указанным в ч. 7 ст. 62.2, не имеет права отказать в создании лесопаркового зеленого пояса. Однако для однозначного понимания в Федеральном законе следует закрепить положение о том, что решение, принятое по результатам общественных (публичных) слушаний, является обязательным.

Кроме того, представляется, что не четко определен правовой режим лесопаркового зелёного пояса.

Согласно Федеральному закону это «зоны с ограниченным режимом природопользования и иной хозяйственной деятельности, включающие в себя территории, на которых расположены леса и территории зелёного фонда в границах городских населённых пунктов, прилегающие к указанным лесам или составляют с ними единую естественную экологическую систему». Исходя из определения лесопаркового зелёного пояса, нельзя сделать однозначного вывода к какой категории земель планируется отнести эти земли.

Действующее законодательство позволяет предположить два возможных варианта:

1) отнесение данных зон к землям населенных пунктов и исходя из предусмотренного Законом режима использования определения их как особо ценных земель, согласно ст. 100 Земельного кодекса. Так, например, особо ценными землями признан Битцевский лес и Лосиный остров в г. Москва;

2) либо же речь идёт о правовом режиме защитных лесов (ст. 10 ЛК РФ). Если лесопарковый зеленый пояс относится к защитным лесам, тогда возникает вопрос о разграничении компетенции между уполномоченными органами государственной власти и соответствующими муниципалитетами в случае включения в состав лесопаркового зелёного пояса территорий зелёного фонда в границах городских населённых пунктов.

Определение принадлежности к соответствующей категории земель имеет принципиальное значение для органов управления по рациональному использованию и охране данных земель.

В Федеральном законе содержатся положения, которые позволяют «выводить» земли из лесопаркового зеленого пояса. Так, п.6 ч.3 ст. 62.4 Федерального закона запрещает создание объектов капитального строительства за исключением определенных объектов. Однако ч. 5 этой же статьи указывает, что «в случаях, если на территориях, включенных в лесопарковые зеленые пояса, осуществляется строительство зданий, строений, сооружений, за исключением объектов, размещение которых в лесопарковых зеленых поясах не запрещается в соответствии с подп. 6 п. 3 настоящей статьи, или если осуществляется перевод земель лесного фонда, включенных в лесопарковые зеленые пояса, в земли иных категорий, соответствующие земли подлежат исключению из лесопарковых зеленых поясов с учетом требований п. 9 ст. 62.2 настоящего Федерального закона». То есть, с одной стороны, закон запрещает строительство на территории лесопаркового зеленого пояса, а с другой стороны, допускает исключение земель из лесопаркового зеленого пояса в случае строительства на этих землях. Считаем, что такое положение дает возможность выводить без труда земли из лесопаркового зеленого пояса.

Таким образом, считаем, что Федеральный закон следует доработать с точки зрения его ясности и однозначности понимания.