Заключение на проекты федеральных законов

Заключение на проекты федеральных законов № 17357-8 «О внесении изменений в Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (в части введения некоторых ограничительных мер в целях предотвращения распространения новой коронавирусной инфекции) и № 17358-8 «О внесении изменений в статью 107 Воздушного кодекса Российской Федерации и Федеральный закон «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» (об обеспечении мероприятий по защите населения в условиях распространения новой коронавирусной инфекции при осуществлении перевозок внутренними и международными авиарейсами и в поездах дальнего следования)

Комиссия Общественной палаты Республики Крым по вопросам общественной экспертизы нормативных правовых актов совместно с Комиссией Общественной палаты Республики Крым по вопросам трудовых отношений, социальной политики, здравоохранению и делам ветеранов рассмотрели проекты федеральных законов № 17357-8 «О внесении изменений в Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (в части введения некоторых ограничительных мер в целях предотвращения распространения новой коронавирусной инфекции) и № 17358-8 «О внесении изменений в статью 107 Воздушного кодекса Российской Федерации и Федеральный закон «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» (об обеспечении мероприятий по защите населения в условиях распространения новой коронавирусной инфекции при осуществлении перевозок внутренними и международными авиарейсами и в поездах дальнего следования), отмечает следующее.

В целом законопроекты № 17357-8 и № 17358-8 являются актуальными, необходимыми и обоснованными в условиях распространения короновируской инфекции (COVID-19), опасной санитарно-эпидемиологической обстановки и высокой степени угрозы здоровью и жизни людей.

При этом обращаем внимание то, что законопроекты № 17357-8 и № 17358-8 имеют многочисленные бланкетные нормативно-правовые предписания и механизмы делегирования полномочий по нормативно-правовому регулированию общественных отношений, связанных с получением физическими лицами услуг в случае распространения новой коронавирусной инфекции, а также порядком уведомления физических лиц о результатах исследований на наличие возбудителя новой коронавирусной инфекции.

Например, абзацем 1 части 2 статьи 31¹ законопроекта № 17357-8 установлено: «Выдача документации на бумажном носителе осуществляется в многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг в порядке,  установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, в том числе по заявлению граждан. Доставка документации на бумажном носителе гражданину, проживающему в сельской местности либо в отдаленных и труднодоступных местностях, осуществляется с привлечением организаций, включенных в перечень, установленный уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации». Абзацем 2 части 2 «Гражданин также вправе в порядке, утвержденном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, обратиться в медицинскую организацию, в которой проводилась профилактическая прививка против новой коронавирусной инфекции в целях получения информации о такой прививке».

Наличие бланкетных нормативно-правовых предписаний не позволяет гражданам исходя из содержания данных законопроектов иметь целостное представление о вводимых (внедряемых) юридических механизмов, обеспечения реализации прав человека.

Более того, данное обстоятельство свидетельствует о значительной степени правовой неопределенности в правовом регулировании общественных отношений, связанных с получением физическими лицами услуг в случае распространения новой коронавирусной инфекции, а также порядком уведомления физических лиц о результатах исследований на наличие возбудителя новой коронавирусной инфекции.

Учитывая важность, значимость и резонанстность предлагаемых законопроектами механизмов регулирования общественных отношений в условиях распространения короновируской инфекции (COVID-19), законодателю следовало бы точно, ясно, недвусмысленно, понятно и доступно для понимания граждан осуществить нормативно-правовое регулирование, позволяющее на основе законодательно закрепленных моделей общественных отношений, установить стабильное и прогнозируемое в условиях  распространения короновируской инфекции (COVID-19) получение услуг и уведомлений о результатах исследований на наличие возбудителя новой коронавирусной инфекции.

Кроме того, Комиссиями указывается на следующие отдельные нарушения юридической техники в рассмотренных законопроекты № 17357-8 и № 17358-8.

1. В части 1, абзаце 1 части 2 статьи 31¹ законопроекта № 17357-8 используется понятие «документация», в то время как в абзаце 2 части 2, части 3 статьи 31¹ законопроекта № 17357-8 используется понятие «медицинская документация», затем в части последующих предлагаемых изменениях употребляется понятие «документация». Данное обстоятельство создает возможность разного понимания указанных терминов и сформирует условия возникновения нормативно-правовых коллизий и неоднозначного применения указанных норм.
2. В пункте 4 статьи 51 предлагаемых изменений согласно законопроекта № 17357-8 слова «свою позицию» заменить на «свои возражения», что как понятие более точно отражает смысл решения органа исполнительной власти о несогласии с предложениями главных государственных санитарных врачей.
3. В части 6 статьи 31¹ законопроекта № 17357-8 исключить «и 2», так как часть 2 указанной статьи не предусматривает какого-то отдельного вида документации (получение сведений о вакцинации, о которых ведется речь в данной части не имеет юридического значения для обеспечения целей, устанавливаемых указанными законопроектами).
4. Учитывая положения части 7 статьи 31¹ законопроекта № 17357-8 следует принять во внимание, что образуется пробел в правовом регулировании лиц без гражданства, так как в законопроекте упоминаются лишь граждане и иностранцы. Аналогичная проблема имеется и в законопроекте № 17358-8.
5. Общий анализ законопроекта № 17358-8 показывает недостаточную проработанность понятийно-категориального аппарата. Так, в законопроекте используются понятия «пассажир» и «иностранные граждане». При этом необходимо понимать, что в отношениях по поводу предоставления услуг «пассажир» как понятие шире понятия «иностранный гражданин», так как пассажир может быть любое физическое лицо (гражданин, иностранный гражданин, лицо без гражданства, полипатрид). В этой связи в процессе правоприменения и реализации указанных норм могут возникнуть противоречия.
6. Абзац 5 пункта 7 статьи 107 предлагаемых законопроектом № 17358-8 изменений исключить в силу того, что для иностранных граждан, исходя из содержания данного абзаца, действуют аналогичные требования, что и для иных пассажиров. Поэтому данным абзацем не устанавливается особого регулирования поведения иностранных граждан.

При этом следует принять во внимание то, что иностранные граждане и лица без гражданства прибывшие с территории иных государств должны иметь возможность пользоваться документацией, полученной на территории соответствующего государства при условии ее признания Российской Федерацией или наличия перевода на русский язык и их легализации в дипломатических представительствах.

7. В абзацах 3 и 4 пункта 7 статьи 107 законопроекта № 17358-8 слово «решением» исключить в связи с тем, данная категория противоречит статье 5 Федерального конституционного закона от 06.11.2020 № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», согласно которой Правительство Российской Федерации принимает акты в виде постановлений и распоряжений. Поэтому слово «решением» следует заменить на «постановлением» (имеет нормативный характер).
8. Предлагаемая в абзаце 6 пункта 7 статьи 107 законопроекта обязанность пассажира размещать информацию о документации на сайте перевозчика при оформлении билета в порядке, установленном пунктом 3 статьи 105 Воздушного кодекса Российской Федерации, представляется излишней.

Во-первых, данный способ приобретения билета исключает личный контакт и угрозу заражения коронавирусной инфекцией, в связи с чем нецелесообразно усложнять процедуру приобретения билетов в электронной форме.

Во-вторых, в предлагаемом пункте 7 статьи 107 законопроекта закреплена необходимость предъявления документов при посадке, поэтому при отсутствии у лица установленных документов при посадке на борт, перевозчик будет обязан расторгнуть с ним договор. При этом необходимым представляется размещение на сайте перевозчика информации об обязательном предъявлении документации при посадке и подтверждение пассажиром ознакомления с данной информацией при оформлении покупки билета.

9. В абзаце 8 пункта 7 статьи 107 законопроекта № 17358-8 после слов «недостоверных сведений» дополнить «, содержащихся в документации». Слова «или неразмещения пассажиром необходимых сведений» исключить.

Кроме того, «недостоверные сведения» является оценочной категорией и поэтому во избежание произвольного усмотрения, в законе должен быть указан исчерпывающий перечень сведений, которые будут признаваться недостоверными.

9. В абзаце 9 пункта 7 статьи 107 законопроекта № 17358-8 установлена сложная и многоступенчатая процедура расторжения договора воздушной перевозки, а именно: установлено несколько документов, форма которых должна быть установлена специальным органов власти.

Учитывая сложившуюся практику гражданских споров по одностороннему отказу от исполнения договора можно использовать лишь один документ – уведомление о одностороннем расторжении договора. При этом установления какой-то специальной формы в данном случае не требуется. Либо основные требования к такой форме (структуре, реквизитам) и содержанию могут быть установлены в законе.  

10. В абзаце 1 статьи 93¹ законопроекта № 17358-8 слово «гражданином» заменить на «пассажиром».
11. В статье 3 законопроекта № 17358-8 необходимо указать, что категории лиц, на которых не распространяются соответствующие требования должны устанавливаться законом, так как вопрос правового статуса человека относится наиболее важным общественным отношениям, которые регулируются исключительно законами.

Кроме того, установление законом соответствующих категорий лиц исключит возможность злоупотреблений с точки зрения произвольного сужения или расширения такого перечня лиц подзаконными нормативными правовыми актами.

 С учетом вышеизложенного Комиссии Общественной палаты Республики Крым по вопросам общественной экспертизы нормативных правовых актов и по вопросам трудовых отношений, социальной политики, здравоохранению и делам ветеранов в целом поддерживают законопроекты с учетом указанных выше замечаний.