Заключение Комиссии по вопросам общественной экспертизы проектов нормативно-правовых актов Общественной палаты Республики Крым

Комиссией по вопросам общественной экспертизы проектов нормативно-правовых актов Общественной палаты Республики Крым был рассмотрен проект Закона Республики Крым № 264/30-10 «О внесении изменений в Закон Республики Крым «О статусе депутата Государственного Совета Республики Крым» (далее - законопроект).

Законопроектом предусматривается внесение в Закон Республики Крым от 10 сентября 2014 года №64-ЗРК «О статусе депутата Государственного Совета Республики Крым» дополнений в части досрочного прекращения полномочий депутата.

В частности, предлагается ввести такое основание досрочного прекращения полномочий депутата как «отзыв депутата, не оправдавшего доверия избирателей, выразившееся в невыполнении депутатских обязанностей или в нарушении Конституции Республики Крым и законов Республики Крым, по решению избирателей в порядке, установленном законом Республики Крым».

Однако на первый взгляд демократичный институт является достаточно противоречивым и может иметь ряд негативных последствий. Поэтому для его введения в законодательство Республики Крым необходимо тщательно изучить как законодательство Российской Федерации, так и природу самого института.

Анализ федерального законодательства дает основания сделать вывод об отсутствии правового регулирования на федеральном уровне института отзыва депутатов законодательного (представительного) органа субъекта РФ, что может быть препятствием для его введения в Республике Крым.

Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав» не предусматривают возможность отзыва депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирателями.

Федеральный закон №184-ФЗ предусматривает отзыв только высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (п. л ч.1 ст. 19).

Также федеральным законодательством, а именно Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливается возможность такой процедуры в отношении депутатов и выборных должностных лиц системы муниципальной власти.

Институт отзыва депутатов стал предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации.

Так, в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 24 декабря 1996 г. №21-П по делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации отмечается следующее: «статья 72 (пункт "н" части 1) [Конституции РФ] относит установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Вместе с тем Конституция Российской Федерации не запрещает субъектам Российской Федерации до принятия соответствующего федерального закона осуществлять самостоятельное правовое регулирование по предметам совместного ведения, включая установление принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, если это не противоречит основам конституционного строя и не отменяет и не умаляет права и свободы человека и гражданина». Далее Конституционный Суд Российской Федерации отмечает, что «установление в законах субъектов Российской Федерации института отзыва депутата до принятия такого федерального закона не нарушает предусмотренное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов и не может квалифицироваться как ограничение прав и свобод человека и гражданина».

Следует отметить, что таким законом является Федеральный закон №184-ФЗ, принятый в 1999 году, который не предусматривает возможность отзыва депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. № 10-П высказана позиция относительно отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. В частности, при вводе института отзыва «федеральный законодатель должен учитывать вытекающее из статьи 3 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации соотношение форм (институтов) непосредственной демократии. Отзыв как одна из таких форм не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов власти и в конечном счете самой демократии. Следовательно, законодатель, если он вводит институт отзыва, обязан предусмотреть общие принципы механизма отзыва, с тем чтобы не был искажен сам смысл выборов».

В 2012 году Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации рассмотрела апелляционную жалобу по делу о признании недействующим пункта 1 статьи 1 Закона Сахалинской области от 15 декабря 2011 г. № 140-30 «О признании утратившим силу Закона Сахалинской области «Об отзыве депутата Сахалинской областной Думы…»[1]. 

Согласно определению Верховного Суда Российской Федерации от 20.06.2012 № 64-АПГ12-3 «институт отзыва депутата субъекта Российской Федерации, являясь формой политической ответственности депутата перед избирателем, суть которой в досрочном прекращении полномочий депутата субъекта Российской Федерации, в Конституции Российской Федерации не упомянут. В Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти» норм допускающих отзыв депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, также не усматривается. Более того, названный Федеральный закон содержит исчерпывающий перечень оснований досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, однако в этом перечне отсутствует такое основание, как отзыв депутата».

Также в решениях Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (постановление от 7 апреля 2005 года №142/974-4 и постановление от 20 апреля 2005 года №143/981-4) сделан вывод, что «институт отзыва не может быть применен адекватно при использовании смешанной либо полностью пропорциональной избирательной системы. При применении смешанной избирательной системы не обеспечивается равенство депутатов».

Кроме того, как показывает законодательная практика субъектов РФ принятые ранее законы об установления порядка отзыва депутата законодательного органа субъекта РФ отменены или их действие приостановлено (о некоторых из них информация в таблице – Приложение 1).

Таким образом, при применении института отзыва могут возникнуть серьезные коллизии по вопросу о допустимости института отзыва и о пределах его применения.

Считаем недопустимым вводить в законодательство Республики Крым институты, которые на практике не будут реализованы, и таким образом загромождать законодательство «мертвыми» нормами.

Помимо отсутствия законодательного регулирования института отзыва на федеральном уровне, следует учитывать и возможные негативные последствия императивного мандата:

1. Институт отзыва функционирует в мажоритарных избирательных системах. Депутаты Государственного совета Республики Крым избираются по смешанной системе. Если установить отзыв в отношении депутатов, избранных по одномандатным избирательным округам и не устанавливать в отношении депутатов, избираемых по партийным спискам, то первые депутаты окажутся в неравном положении по сравнению со вторыми, а, следовательно, будет нарушен принцип равенства всех перед законом.

2. Действующее избирательное законодательство не предусматривает обязательного участия в выборах. Следовательно, избранным может быть признан кандидат, получивший относительно небольшое количество голосов избирателей. При таких условиях введение института отзыва депутата избирателями практически не исключает ситуации, когда депутат, получивший на выборах относительное большинство голосов, может быть лишен мандата голосами других избирателей, вообще не голосовавших или голосовавших за других кандидатов. Но моральное право на отзыв имеют именно те избиратели, которые голосовали за этого кандидата и чье доверие он не оправдал.

3. Депутат, избранный частью избирателей, становится, представителем не своих избирателей, а всего народа. Ответственность перед избирателями сменяется ответственностью перед народом. Вследствие этого мандат депутата не может носить императивного характера, т.е. быть подчиненным воле и оценкам избравших его граждан, их наказам и собственным предвыборным обещаниям. Иначе депутат оказывается не уполномоченным и не способным в силу своей зависимости решать общие задачи всей территории. Очевидно, что такая связанность может существенно затруднить выработку и согласование единых позиций, законодательную политику в общих интересах, то есть делает проблематичной работу самого представительного органа. Поэтому депутат должен быть независимым и голосовать свободно. И в случае противоречия между интересами всего электората и интересами своих избирателей, депутат обязан в каждом случае разрешать противоречия в пользу общих интересов.

4. Законопроект в качестве оснований для отзыва депутата предусматривает не оправдание доверия избирателей, выразившееся в невыполнении депутатских обязанностей или в нарушении Конституции Республики Крым и законов Республики Крым по решению избирателей в порядке, установленном законом Республики Крым. Однако избиратели не имеют ни реальных возможностей, ни соответствующих строгих процедурных условий для обеспечения юрисдикционной по своему существу деятельности, связанной с установлением фактов тех или иных нарушений и применением такой меры государственно - правовой ответственности, как досрочное прекращение депутатских полномочий, что влечет за собой создание широких возможностей для манипулирования голосами.

Таким образом, отзыв депутата может привести к фактическому пересмотру результатов выборов, который может быть использован как оппозицией, так и отдельными лицами для дестабилизации работы представительного органа, устранения политических противников, служить инструментом борьбы против политического меньшинства.

На основании вышеизложенного Комиссия по вопросам общественной экспертизы проектов нормативно-правовых актов Общественной палаты Республики Крым не поддерживает принятие проекта закона Республики Крым № 264/30-10 «О внесении изменений в Закон Республики Крым «О статусе депутата Государственного Совета Республики Крым» (в части отзыва депутата).

 Председатель комиссии   И.Ю.Стрельникова

 ________________________________________

[1] 5 октября 2000 г. Сахалинской областной Думой принят Закон Сахалинской области N 216 «Об отзыве депутата Сахалинской областной Думы».

15 декабря 2011 г. Сахалинской областной Думой принят Закон Сахалинской области N 140-30 «О признании утратившим силу Закона Сахалинской области «Об отзыве депутата Сахалинской областной Думы» и статьи 6 Закона Сахалинской области «Об административных правонарушениях в Сахалинской области».

Приложение 1