ОТЧЕТ О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОБЩЕСТВЕННОЙ ПАЛАТЫ РЕСПУБЛИКИ КРЫМ – 2015

В течение 2015 года во исполнение полномочий, возложенных на Общественную палату РК действующим законодательством, и в рамках взаимодействия с Общественной палатой Российской Федерации некоммерческими организациями проводилась активная работа по проведению общественной экспертизы нормативных - правовых актов федерального и регионального значения.

Модельный закон «Об Общественной палате субъекта Российской Федерации»

Прежде всего, хотелось бы отметить плодотворную работу по предложенному ОП РФ Модельному закону «Об Общественной палате субъекта Российской Федерации». Обсуждения всеми субъектами Российской Федерации данного документа проходили как в 2014, так и в 2015 году. 

Модельным законом предлагалось пересмотреть основные положения субъектового законодательства и привести их к «единому знаменателю». То есть установить единые правила, регламентирующие порядок формирования общественных палат в субъектах.  Авторы проекта также посчитали возможным предложить возложить функцию по оказанию методической помощи общественным палатам, на законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, что по своей сути прямо противоположно природе таких общественных формирований, как общественные палаты. Предлагалось кардинально изменить подход к правовому статусу аппаратов Общественных палат, который субъект Российской Федерации вправе определять самостоятельно в соответствии с Конституцией.

В целом Общественная палата Республики Крым не поддержала принятие закона. Члены Общественной палаты пришли к выводу о его неактуальности и несоответствии заявленным целям по упорядочению формирования и деятельности общественных палат в субъектах Российской Федерации.

Обоснованием такой позиции прежде всего является анализ положений Конституции Российской Федерации по вопросам исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статьи 71, 72), из которого следует, что вопросы деятельности общественных палат относятся к ведению субъектов РФ.

Кроме того, возник вопрос о том, сыграет ли положительную роль принятие этого закона или же, наоборот, будет расценено общественностью как попытка загнать в рамки общественные формирования субъектов Российской Федерации.

Выводы Общественной палаты подтверждаются фактом того, что в большинстве субъектов РФ на сегодня созданы общественные палаты и приняты субъектовые законы. Общественные палаты живут и работают по этим законам, с учетом региональных особенностей субъектов Российской Федерации. А это усложняет принятие единого унифицированного закона, который скорее всего не сможет учесть особенности всех субъектов.

При обсуждении представленного документа было отмечено, что существование отличий в законах об общественных палатах субъектов Российской Федерации не может служить основанием для принятия закона. Ставился вопрос и о том, решит ли принятие модельного закона существующие у общественных палат субъектов проблемы с осуществлением их полномочий? Кроме того, отмечено, что принятие закона не решает всех проблем, поскольку основной задачей станет способность его применить, наличие механизмов реализации, так называемая «жизнеспособность» закона является ключевым моментом.

Если же останавливаться на деталях предложенного закона, не учитывая позицию Общественной палаты в целом, возник ряд предложений по существу.

1)    В модельном законе должен найти свое отображение понятийно-категориальный аппарат. И начать нужно с определения Общественной палаты. В этом может быть положительная роль этого закона. Так как субъекты в своих законах не дают определения этому органу (за редким исключением).

2)    При определении альтернативных процедур формирования палат необходимо исходить из принципа разделения властей и их равноправия (в случае, если формирование палат будет возложено на органы власти).

3)    Авторы модельного закона не предусмотрели проведение экспертизы федеральных законов по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что необходимо в силу статьи 76 Конституции, согласно которой по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

4)    Проектом не определен статус Председателя Общественной палаты. Работает ли он на постоянной основе или на безвозмездной? Общественная палата посчитала возможным предложить  предусмотреть норму, согласно которой на время своего избрания Председателем Общественной палаты за ним сохраняется предыдущее место работы и он работает на постоянной основе.

 Следует отметить, что изложенная выше позиция Общественной палаты Республики Крым была озвучена на заседании Общественной палаты Российской Федерации и поддержана многими палатами субъектов. 

Проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный  закон «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» 

Общественной палатой Республики Крым совместно с представителями Профсоюза работников и предпринимателей торговли, общественного питания и услуг Республики Крым по предложению Общественной палаты Российской федерации была проведена работа по рассмотрению и обсуждению проекта Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный  закон «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (в части совершенствования правового регулирования организации нестационарной торговли).

В ходе обсуждения указанного законопроекта все участники, в том числе предприниматели городов Симферополя, Евпатории, Керчи, Красноперекопска, Ялты, пришли к единому мнению, что законопроект не соответствует требованиям организации ведения торговой деятельности, не учитывает градостроительные нормы и устанавливает дискриминационные условия для органов местного самоуправления. Среди них были выделены:

1) уведомительный характер обращения по включению места для установки нестационарного объекта в схему размещения;

2) молчаливое согласие на размещение нестационарного объекта в случае непредоставления ответа на уведомление в месячный срок;

3) крайне ограниченный перечень оснований для отказа по включению в схему размещения нестационарного объекта  (без  учета требований градостроительной документации и внесения изменений в соответствующие нормативные акты);

4)      бессрочное размещение нестационарного объекта;

5)      недопущение сокращения количества нестационарных объектов с социально значимыми специализациями.

По мнению участников обсуждения, в проекте закона необоснованно расширен перечень социально значимых товаров, в который предложено включить «изделия народных художественных и иных промыслов, ремесленничества, сувениры, одежду, обувь и иные изделия легкой промышленности».

Было высказано мнение о том, что недопустимо наделять органы местного самоуправления правом расширять перечень социально значимых (приоритетных) специализаций для достижения целей, предусмотренных частью 2 статьи 10 законопроекта.

Установлено, что в законопроекте не учтены правила санитарной гигиены. Например, отсутствовали оговорки о том, что в объектах нестационарной торговли и на открытом воздухе запрещена продажа весовых продовольственных товаров.

Эксперты отметили, что в законопроекте необходимо учитывать правила продажи товаров, их соседство друг с другом, а организация торговли в нестационарных объектах и около них должна соответствовать требованиям культуры обслуживания населения.

По единогласному мнению присутствующих, в законопроекте должны быть установлены размеры торговых площадей для каждого вида нестационарного объекта торговли. Торговый павильон не должен быть настолько большим, как это предусмотрено в проекте закона (200 и более квадратных метров).

Предприниматели высказали единое мнение о том, что при размещении нестационарного объекта торговли необходимо учитывать наличие стационарных объектов торговли в предполагаемом месте размещения, причем нестационарный объект торговли должен располагаться от стационарного объекта на расстоянии не менее 100 м. Прежде всего это связано с порядком организации торговли, разным уровнем ответственности субъектов хозяйствования, недопустимостью создания беспорядочного «базара» на улицах населённых пунктов и развития нездоровой конкуренции.

Проект Федерального закона «О внесении изменений
в Федеральный закон «О рекламе»
и отдельные законодательные акты Российской Федерации»

По обращению Государственного Совета Республики Крым Общественная палата приняла участие в проведении общественной экспертизы проекта Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О рекламе» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Предложенные изменения в действующее законодательство были направлены на урегулирование правоотношений, связанных с распространением рекламных буклетов на проезжих частях дорог, необходимостью введения запрета на распространение рекламных материалов, размещаемых на транспортных средствах без предварительного согласия владельца автомобиля.

При рассмотрении поступивших предложений членами Общественной палаты был изучен Федеральный закон «О рекламе» и другие нормативные правовые акты. Рассматривались материалы, содержащие выводы различных структур по поводу изложенных инициатив.

В результате обсуждения члены Общественной палаты пришли к единому мнению, что предложение законодательного органа республики запретить распространение рекламы на территории перекрестков, проезжих частей дорог, а также разделительных полос является актуальным и обоснованным, несмотря на мнение отдельных специалистов о том, что данные вопросы урегулированы или должны регулироваться Правилами дорожного движения.  

Члены Общественной палаты не согласились с такой позицией, считая, что нормы о запрете распространения рекламы должны найти свое отражение именно в Федеральном законе «О рекламе» от 13.03.2006 № 38-ФЗ (далее – Федеральный закон).

Основанием для такого выводя является пункт 3 части 4 статьи 5 Федерального закона, который свидетельствует о том, что данным законом могут быть урегулированы отношения в сфере безопасности дорожного движения. Указанной нормой права установлено, что реклама не должна иметь сходство с дорожными знаками или иным образом угрожать безопасности движения автомобильного, железнодорожного, водного, воздушного транспорта. А это значит, что Федеральный закон уже регулирует отношения, связанные с обеспечением безопасности дорожного движения, и, соответственно, он может быть дополнен нормами, устанавливающими запрет на  распространение рекламы способом, угрожающим безопасности дорожного движения.

Рассматривая и предложения о запрете на  распространение рекламы способом, угрожающим безопасности дорожного движения, а также предложения о допустимости распространения рекламных материалов путем размещения их на конструкциях автотранспортных средств по предварительному согласию собственника автотранспортного средства, членами Общественной палаты учитывались следующие факторы.

Согласно пункту 1 абзаца 1 статьи 3 реклама – это информация, распространенная любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованная неопределенному кругу лиц и направленная на привлечение внимания к объекту рекламирования, формирование или поддержание интереса к нему и его продвижение на рынке.

Представленные же к обсуждению предложения устанавливают определенные условия относительно способов распространения рекламы (учет безопасности движения, согласие собственника автомобиля на размещение рекламы на транспортном средстве). В связи с чем было предложено рассмотреть возможность внесения изменений в пункт 1 абзаца 1 статьи 3 Федерального закона, изложив его в следующей редакции: «Реклама – информация, распространенная способом и в форме в соответствии с настоящим Законом и с использованием любых средств, адресованная неопределенному кругу лиц и направленная на привлечение внимания к объекту рекламирования, формирование или поддержание интереса к нему и его продвижение на рынке». В таком случае предлагаемые изменения не будут вступать в противоречие с нормами, закрепленными в пункте 1 абзаца 1 статьи 3.

В отдельный блок следует выделить предложения, имеющие социально значимую направленность, а именно: предложения о запрете распространения буклетов, содержащих рекламу различных мест проведения досуга (например, массажных салонов и других подобных заведений). По мнению авторов законопроекта, реклама такого рода заведений по своей сути сводится к предложению услуг интимного характера, а поэтому не должна распространяться свободно.

Общественная палата в целом поддержала данную инициативу. В обоснование мнения членов Общественной палаты легли два фактора.           Прежде всего это факт того, что предложение предоставления одной услуги под видом другой можно расценивать как скрытую рекламу, а скрытая реклама в соответствии с частью 9 статьи 5 Федерального закона не допускается.

Крымскими депутатами было предложено ввести в Федеральный закон отдельное понятие: «Скрытое предложение сексуальных услуг», что также нашло поддержку в Общественной палате. С целью обоснования своего мнения члены Общественной палаты обратились к содержанию статьи 240.1 Уголовного кодекса Российской Федерации, в которой используется понятие «сексуальные услуги». Кроме того, из содержания главы 25 Уголовного кодекса Российской Федерации также можно сделать вывод, что реклама таких услуг является признаком совершения преступных действий, направленных на организацию занятия проституцией, что является уголовно наказуемым деянием, предусмотренным  статьей 241 УК РФ.

В Общественной палате было отмечено, что вопрос распространения рекламы, содержащей скрытые услуги сексуального характера, является неотъемлемой частью деятельности, направленной на пропаганду и рекламу проституции, а с этим явлением необходимо бороться комплексно, в том числе путем внесения изменений в Федеральный закон «О рекламе».

Проект Федерального закона
«О внесении изменений в Федеральный закон
«О некоммерческих организациях (в части приведения в соответствие
с новой редакцией Гражданского кодекса Российской Федерации)»

В октябре 2015 года в Общественной палате Республики Крым был рассмотрен проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О некоммерческих организациях (в части приведения в соответствие с новой редакцией Гражданского кодекса Российской Федерации)».

При рассмотрении законопроекта было отмечено, что в целом он направлен на усиление правового режима некоммерческих организаций, и его приведение в соответствие с новой редакцией Гражданского кодекса Российской Федерации.

В целом законопроект был поддержан Общественной палатой, а в качестве позитивного момента члены Общественной палаты акцентировали внимание на просматривающееся в тексте проекта стремление законодателя избежать излишнее дублирование его норм и соответствующих норм Гражданского кодекса Российской Федерации.

Обсуждая представленный законопроект, было отмечено, что он обеспечит достижение поставленной цели, непосредственно определяя особенности государственной регистрации некоммерческих организаций, использования некоммерческими организациями средств индивидуализации, прекращения деятельности некоммерческих организаций и т.д. В законопроекте предложена достаточная мера раскрытости норм, определяющих особенности государственной регистрации и контроля за деятельностью некоммерческих организаций, их правового положения и возможных форм поддержки их деятельности.

Члены Палаты озвучили позицию о том, что настороженность вызывает неоднозначность предложенной редакции пункта 2 статьи 24 проекта, которая и стала основным замечанием к документу. Так, согласно пункта 2 статьи 24 некоммерческая организация может осуществлять приносящую доход, в том числе предпринимательскую, деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и если это соответствует таким целям при условии, что такая деятельность указана в ее уставе.

Отмечено, что при этом законодателем заложена правовая возможность коммерческой деятельности организации, под «вывеской» некоммерческой организации. Предложенный вариант не только четко не регламентирует и не ограничивает, как саму коммерческую деятельность, так и ее виды, но и не определяет, что «коммерческая деятельность» не должна быть основным видом деятельности или быть главным источником доходов для некоммерческой организации.

Проект Федерального закона
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации» в части узаконивания овербукинга –
продажи билетов в количестве, превышающем количество
мест в салоне воздушного судна

Общественная палата Республики Крым приняла активное участие в обсуждении проекта Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», предложенного Министерством транспорта Российской Федерации, направленного на   законодательное закрепление возможности продажи билетов на авиарейсы в количестве, превышающем количество мест в салоне воздушного судна (овербукинг).

Разбираясь с данным вопросом, было установлено, что на сегодняшний день в России овербукинг в той или иной степени работает в большинстве авиакомпаний. Однако он, скорее, носит неконтролируемый характер, поскольку законодательно данная бизнес-практика не прописана. Это создает огромный простор для мошенничества, особенно небольшими авиаперевозчиками, вызывая негативную окраску ситуации в глазах пассажиров, поскольку служит интересам исключительно авиакомпаний. Пассажир, оказавшийся «лишним» на рейс, испытает целую гамму отрицательных эмоций и получит «упущенную выгоду» в виде сорванных деловых встреч, омраченного отпуска и т.п.

Поэтому Общественная палата выразила мнение о том, что предоставлять право авиакомпаниям на овербукинг не следует.

За «технические сбои в системе бронирования и продажи билетов» авиакомпании отвечают своей репутацией. Для предотвращения скрытого овербукинга и продажи двойных билетов по причине «технических сбоев» Общественной палатой предложено увеличить ответственность перевозчика за просрочку доставки пассажира, багажа или груза (статья 120 Воздушного кодекса) и исключить максимальный предел штрафа, а также предусмотреть компенсацию убытков пассажира. Тем самым не легализовать двойную продажу билетов, а пресечь  пагубную практику авиаперевозчиков, поскольку за каждым таким случаем стоит человек, его планы, психическое состояние и здоровье в общем.

Для исключения убытков авиакомпании и заполняемости рейса в случае, если пассажир по каким-либо причинам на него не попал, целесообразно позаимствовать практику перевозчиков иных видов транспорта. Например, разрешить продажу билетов в аэропорту после окончания времени регистрации на рейс.  При этом ввести такое правило, которое бы устанавливало, что пассажир не имеет право сдать билет после начала регистрации.  Если лицо, приобретя билет, не собирается лететь, оно должно позаботиться о том, чтобы сдать его вовремя. В таком случае будут учтены и интересы авиакомпании, и пассажиров и не потребуется применение такого сомнительного права перевозчика как овербукинг.

Кроме того, было отмечено, что законопроект не содержит механизма реализации права перевозчика на одностороннее изменение условий договора по причине невозможности предоставить пассажиру место на рейсе, указанное в билете. Также проект не содержит гарантий пассажирам. Например, не предусмотрено, каким образом будет определяться пассажир, на которого будут распространяться правила овербукинга. В проекте не указаны размер компенсации, порядок и способы, сроки ее выплаты (в судебном или досудебном порядке) и прочее.

Учитывая изложенное, в Общественной палате подчеркнули, что вследствие принятия данного проекта возникнет необходимость внесения изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации, поскольку указанным кодексом не закреплено такого права за перевозчиком и не предусмотрены выплаты компенсации пассажиру. Статья 795 Гражданского кодекса Российской Федерации в качестве ответственности перевозчика за задержку отправления пассажира устанавливает уплату штрафа и возврат провозной платы.

В заключение участники обсуждения заострили внимание, что представленный  законопроект вступает в противоречие со статьей 28 Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей», которой предусматривается право потребителя потребовать полного возмещения убытков, причиненных ему в связи с нарушением сроков оказания услуги.

Проект Федерального закона «О федеральной службе судебных приставов
и порядке прохождения государственной службы
на должности судебного пристава»

Общественной палатой Республики Крым по просьбе и инициативе  представителей Управления Федеральной службы судебных приставов России по Республике Крым рассматривался проект Федерального закона «О федеральной службе судебных приставов и порядке прохождения государственной службы на должности судебного пристава». Помимо членов Общественной палаты в обсуждении также приняли участие представители УФССП России по Республике Крым и представители образовательного и научного юридического сообщества республики.

Изучая имеющиеся материалы, присутствующие определили, что законопроект определяет основные направления деятельности, полномочия Федеральной службы судебных приставов, а также призван урегулировать отношения, возникающие в связи с прохождением государственной службы на должности судебного пристава. При этом суть изучаемого документа заключается в кардинальном изменении статуса сотрудников данной государственной структуры. Согласно положениям данного законопроекта, предполагается введение офицерских званий для сотрудников службы, занимающих соответствующие должности. А полномочий у судебных приставов будет не меньше, чем у сотрудников полиции.

В целом Общественная палата Республики Крым поддержала принятие проекта, однако присутствующие отметили, что он нуждается в доработке, и, прежде всего, технического характера.

Был выдвинут ряд предложений, согласно которым необходимо дополнить абзац 9 части 1 статьи 12, устанавливающий обязанность судебных приставов осуществлять привод лиц, уклоняющихся от явки по вызову суда (судьи) или дознавателя службы судебных приставов, обязанностью по удержанию таких лиц до окончания проведения необходимых действий судьей или дознавателем.

Кроме того, обсуждалась необходимость увеличения возраста судебным приставам по обеспечению установленного порядка деятельности судов с 18 лет до 21 года в связи с тем, что именно этим лицам предоставляется право использовать специальные средства и огнестрельное оружие.

В часть 3 статьи 23 предложено установить в качестве квалификационного требования к судебным приставам-исполнителям не только высшее юридическое образование, но и среднее профессиональное образование. Это позволит избежать кадровой напряженности и в то же время обеспечит Федеральную службу судебных приставов квалифицированными юристами.

В целом Общественная палата выразила мнение, что принятие данного законопроекта повысит статус судебных приставов не только за счет расширения их полномочий, но и ужесточения требований к ним, присвоения специальных званий, установления дополнительных социальных гарантий. Такие изменения являются актуальными и необходимыми для судебных приставов, которые, в конечном итоге, призваны обеспечивать и защищать права человека.

Проект Закона Республики Крым № 264/30-10
«О внесении изменений в Закон Республики Крым
«О статусе депутата Государственного Совета Республики Крым»

В Общественной палате рассмотрен проект Закона Республики Крым № 264/30-10 «О внесении изменений в Закон Республики Крым «О статусе депутата Государственного Совета Республики Крым» (далее – законопроект).

Законопроектом предусматривалось внесение в Закон Республики Крым от 10 сентября 2014 года №64-ЗРК «О статусе депутата Государственного Совета Республики Крым» дополнений в части досрочного прекращения полномочий депутата.

В частности, предлагалось ввести такое основание досрочного прекращения полномочий депутата как «отзыв депутата, не оправдавшего доверия избирателей, выразившееся в невыполнении депутатских обязанностей или в нарушении Конституции Республики Крым и законов Республики Крым, по решению избирателей в порядке, установленном законом Республики Крым».

В ходе обсуждения прежде всего отмечено, что на первый взгляд демократичный институт является достаточно противоречивым и может иметь ряд негативных последствий. Поэтому для его введения в законодательство Республики Крым необходимо тщательно изучить как законодательство Российской Федерации, так и природу самого института.

Проведенный анализ федерального законодательства дал основания сделать вывод об отсутствии правового регулирования на федеральном уровне института отзыва депутатов законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, что может быть препятствием для его введения в Республике Крым.

Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ, а также Федеральный закон  «Об основных гарантиях избирательных прав» от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ не предусматривают возможность отзыва депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирателями.

Федеральный закон № 184-ФЗ предусматривает отзыв только высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (пункт «л», части 1 статьи 19).

Также федеральным законодательством, а именно Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, устанавливается возможность такой процедуры в отношении депутатов и выборных должностных лиц системы муниципальной власти.

Было отмечено, что институт отзыва депутатов стал предметом рассмотрения Конституционного суда Российской Федерации и Верховного суда Российской Федерации.

Так, в Постановлении Конституционного суда Российской Федерации от 24 декабря 1996 г. №21-П по делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации отмечается следующее: «статья 72 (пункт "н" части 1) [Конституции РФ] относит установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Вместе с тем Конституция Российской Федерации не запрещает субъектам Российской Федерации до принятия соответствующего федерального закона осуществлять самостоятельное правовое регулирование по предметам совместного ведения, включая установление принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, если это не противоречит основам конституционного строя и не отменяет и не умаляет права и свободы человека и гражданина». Далее Конституционный суд Российской Федерации отметил, что «установление в законах субъектов Российской Федерации института отзыва депутата до принятия такого федерального закона не нарушает предусмотренное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов и не может квалифицироваться как ограничение прав и свобод человека и гражданина».

Таким законом, о котором упомянул Конституционный суд Российской Федерации, является Федеральный закон № 184-ФЗ, принятый в 1999 году, который не предусматривает возможность отзыва депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В Постановлении Конституционного суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. № 10-П высказана позиция относительно отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. В частности, при вводе института отзыва «федеральный законодатель должен учитывать вытекающее из статьи 3 (частей 2 и 3) Конституции Российской Федерации соотношение форм (институтов) непосредственной демократии. Отзыв как одна из таких форм не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов власти и в конечном счете самой демократии. Следовательно, законодатель, если он вводит институт отзыва, обязан предусмотреть общие принципы механизма отзыва, с тем чтобы не был искажен сам смысл выборов».

В 2012 году Судебная коллегия по административным делам Верховного суда Российской Федерации рассмотрела апелляционную жалобу по делу о признании недействующим пункта 1 статьи 1 Закона Сахалинской области от 15 декабря 2011 г. № 140-30 «О признании утратившим силу Закона Сахалинской области «Об отзыве депутата Сахалинской областной Думы…»[1]. 

Согласно определению Верховного суда Российской Федерации от 20.06.2012 г. № 64-АПГ12-3, «институт отзыва депутата субъекта Российской Федерации, являясь формой политической ответственности депутата перед избирателем, суть которой в досрочном прекращении полномочий депутата субъекта Российской Федерации, в Конституции Российской Федерации не упомянут. В Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти» норм, допускающих отзыв депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, также не усматривается. Более того, названный Федеральный закон содержит исчерпывающий перечень оснований досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, однако в этом перечне отсутствует такое основание, как отзыв депутата».

Также в решениях Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (постановление от 7 апреля 2005 года № 142/974-4 и постановление от 20 апреля 2005 года № 143/981-4) сделан вывод, что «институт отзыва не может быть применен адекватно при использовании смешанной либо полностью пропорциональной избирательной системы. При применении смешанной избирательной системы не обеспечивается равенство депутатов».

Изучение законодательной практики субъектов Российской Федерации показало, что принятые ранее законы об установлении порядка отзыва депутата законодательного органа субъекта Российской Федерации отменены или их действие приостановлено (о некоторых из них информация в таблице).

Таким образом, участники обсуждения пришли к выводу, что при применении института отзыва могут возникнуть серьезные коллизии по вопросу о допустимости института отзыва и о пределах его применения.

Было достигнуто единодушие, выразившееся в недопустимости введения в законодательство Республики Крым институтов, которые на практике не будут реализованы и, таким образом, загромоздят законодательство «мертвыми» нормами.

Помимо отсутствия законодательного регулирования института отзыва на федеральном уровне, следует учитывать и возможные негативные последствия императивного мандата:

1. Институт отзыва функционирует в мажоритарных избирательных системах. Депутаты Государственного Совета Республики Крым избираются по смешанной системе. Если установить отзыв в отношении депутатов, избранных по одномандатным избирательным округам и не устанавливать в отношении депутатов, избираемых по партийным спискам, то первые депутаты окажутся в неравном положении по сравнению со вторыми, а следовательно, будет нарушен принцип равенства всех перед законом.

2. Действующее избирательное законодательство не предусматривает обязательного участия в выборах. Следовательно, избранным может быть признан кандидат, получивший относительно небольшое количество голосов избирателей. При таких условиях введение института отзыва депутата избирателями практически не исключает ситуации, когда депутат, получивший на выборах относительное большинство голосов, может быть лишен мандата голосами других избирателей, вообще не голосовавших или голосовавших за других кандидатов. Но моральное право на отзыв имеют именно те избиратели, которые голосовали за этого кандидата и чье доверие он не оправдал.

3. Депутат, избранный частью избирателей, становится, представителем не своих избирателей, а всего народа. Ответственность перед избирателями сменяется ответственностью перед народом. Вследствие этого мандат депутата не может носить императивного характера, т.е. быть подчиненным воле и оценкам избравших его граждан, их наказам и собственным предвыборным обещаниям. Иначе депутат оказывается не уполномоченным и не способным в силу своей зависимости решать общие задачи всей территории. Очевидно, что такая связанность может существенно затруднить выработку и согласование единых позиций, законодательную политику в общих интересах, то есть делает проблематичной работу самого представительного органа. Поэтому депутат должен быть независимым и голосовать свободно. И в случае противоречия между интересами всего электората и интересами своих избирателей депутат обязан в каждом случае разрешать противоречия в пользу общих интересов.

4. Законопроект в качестве оснований для отзыва депутата предусматривает неоправдание доверия избирателей, выразившееся в невыполнении депутатских обязанностей или в нарушении Конституции Республики Крым и законов Республики Крым по решению избирателей в порядке, установленном законом Республики Крым. Однако избиратели не имеют ни реальных возможностей, ни соответствующих строгих процедурных условий для обеспечения юрисдикционной по своему существу деятельности, связанной с установлением фактов тех или иных нарушений и применением такой меры государственно-правовой ответственности, как досрочное прекращение депутатских полномочий, что влечет за собой создание широких возможностей для манипулирования голосами.

Таким образом, отзыв депутата может привести к фактическому пересмотру результатов выборов, который может быть использован как оппозицией, так и отдельными лицами для дестабилизации работы представительного органа, устранения политических противников, служить инструментом борьбы против политического меньшинства.

Общественная палата Республики Крым не поддержала принятие проекта Закона Республики Крым № 264/30-10 «О внесении изменений в Закон Республики Крым «О статусе депутата Государственного Совета Республики Крым» (в части отзыва депутата).

Приложение к заключению общественной экспертизы по проекту закона Республики Крым «О внесении изменений в Закон Республики Крым

«О статусе депутата Государственного Совета Республики Крым»

Проект Закона Республики Крым
«Об административных правонарушениях в Республике Крым»

По решению Совета Общественной палаты проводилась общественная экспертиза проекта Закона Республики Крым «Об административных правонарушениях в Республике Крым». Принимая участие в работе над законопроектом, прежде всего Общественной палатой преследовались цели недопущения пробелов в законодательстве, чтобы ни один из актуальных и острых вопросов не остался неурегулированным, и законом были предусмотрены все виды административных правонарушений.

В результате проведения общественной экспертизы Общественная палата пришла к выводу, что в соответствии с положениями пункта 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, к предметам ведения субъектов Российской Федерации в области законодательства, помимо положений, закрепленных в данной норме, есть указание на возможность организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Такие полномочия могут быть реализованы путем определения процедуры рассмотрения дел об административных правонарушениях, установленных в законопроекте об административных правонарушениях в Республике Крым, в отдельном разделе закона, что положительно скажется на правоприменительной практике.

Помимо урегулированных в Особенной части закона общественных отношений, с учетом специфики и уникальности региона, наличия большого количества объектов, требующих повышенной охраны и защиты, было предложено:

1)    рассмотреть возможность изменения минимальных пределов ответственности за правонарушения в области охраны окружающей среды в сторону ужесточения, в особенности в отношении физических лиц;

2)    урегулировать в законе такие сферы общественных отношений, как градостроительная деятельность, охрана объектов культурного наследия, памятников природы (особенно что касается функционирования охранных зон вокруг таких объектов, порядка пользования объектами данной категории, осуществления какой-либо деятельности на их территории), а также предложено рассмотреть вопросы обеспечения сохранности объектов государственной и муниципальной собственности на территории Республики Крым, вопросы в сфере ЖКХ, проблемы организации сбора, утилизации, переработки бытовых, промышленных отходов.

В качестве положительного момента было отмечено, что в проекте нашли отражение нормы, связанные с введением административной ответственности за продажу товаров в неустановленных местах.

Занимаясь проблемой «стихийной торговли» еще в 2014 году, Общественная палата проводила ряд мероприятий, направленных на обсуждение проблем, связанных с торговлей различными товарами (особенно продуктовыми) в неустановленных для этого местах. В этот период было установлено, что этот вопрос – «болевая точка» для Российской Федерации в целом. Во многих субъектах нашего государства эта проблема остается неурегулированной.

При разбирательстве в ситуации на уровне республики был выделен самый основной пробел в законодательстве РФ: отсутствие в КоАП РФ такого вида административного правонарушения, как «осуществление торговли в неустановленных местах» и, как следствие, отсутствие правоприменительной практики по данному вопросу.  Результатом проводимых мероприятий с участием органов государственной власти, правоохранительных органов и органов местного самоуправления стало решение об обязательном установлении административной ответственности за данный вид правонарушения законом субъекта.

17 июня 2015 года на сессии Государственного Совета Республики Крым был принят Закон Республики Крым «Об административных правонарушениях в Республике Крым», в котором нашли свое отражение правовые нормы, устанавливающие административную ответственность за реализацию товаров или оказание услуг в местах, не установленных для этих целей.

Помимо общих вопросов, связанных с введением в республике административной ответственности за осуществление торговли в не отведенных для этого местах,  Общественная палата предлагала отдельно акцентировать внимание на вопросах осуществления торговой деятельности и ужесточения ответственности за торговлю животными в неустановленных местах. Необходимость детализации этого вопроса возникла в связи с использованием законодателя общего термина «товар». 

Кроме этого, члены Общественной палаты обратили внимание на содержание нормы, устанавливающей административную ответственность в виде вынесения предупреждения за реализацию товаров в неустановленных местах или наложения административного штрафа на граждан от четырех до пяти тысяч рублей.

Таким образом, законодатель дал «лазейку» должностному лицу или органу, применяющему санкции за правонарушение, использовать данную ситуацию в коррупционных целях. Общественной палатой было предложено ввести допустимое количество предупреждений, которые будут предшествовать наложению штрафа, т.е. предусмотреть ужесточение ответственности за повторность совершения правонарушения одним и тем же лицом.

Необходимо отметить, что в ходе работы над проектом закона законодатель исключил такой вид административной ответственности, как «предупреждение», оставив только административный штраф.

Проект закона Республики Крым
«О государственной поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций в Республике Крым»

Исследовав представленный для изучения законопроект, члены Общественной палаты установили, что он призван урегулировать отношения, возникающие в связи с оказанием государственной поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, осуществляющим свою деятельность на территории Республики Крым.

Следует отметить, что факт внесения законопроекта в Государственный Совет Республики Крым стал знаковым событием для некоммерческих организаций с социальной направленностью деятельности. 

Общественная палата отметила актуальность, своевременность законопроекта, который направлен на решение важной социально ориентированной задачи. При этом были сделаны выводы о том, что в представленном варианте законопроект не смог бы обеспечить в полном объеме интересы социально ориентированных некоммерческих организаций по ряду причин, в связи с чем законопроект в представленном виде Общественной палатой поддержан не был.

В качестве общего замечания ко всему проекту выделено, что он закрепил в основном положения, содержащиеся в Федеральном законе «О некоммерческих организациях» (далее – Федеральный Закон), и не содержал механизма реализации государственной поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций.

Обсуждая отдельные положения законопроекта, членами Общественной палаты было отмечено, что в проекте отсутствует норма, устанавливающая, какие органы уполномочены принимать решение о государственной поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций (комиссии или иные коллегиальные органы), порядок формирования таких органов и требования к ним.

Законопроектом не устанавливались сроки предоставления поддержки, ответственность социально ориентированных некоммерческих организаций и основания прекращения предоставления государственной поддержки.

В результате обсуждений Общественная палата сочла целесообразным внести в законопроект ряд предложений, способствующих некоммерческим организациям в дальнейшем полноценно реализовать свои права.

Так, статьей 31.1 ФЗ «О некоммерческих организациях» определяются виды деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций, среди которых перечислено содействие повышению мобильности трудовых ресурсов».  При этом в статье 5 законопроекта данный вид деятельности не был закреплен. В связи с чем при дальнейшей подготовке законопроекта рекомендовалось дополнить статью данным видом деятельности, что не войдет в противоречие и не расширит толкования соответствующих положений Федерального закона.

Кроме того, было предложено дополнить пункт 1 статьи 5 проекта таким видом деятельности, как: профилактика социального сиротства, защита семьи, детства, материнства и отцовства.

В пункте 3 статьи 6 проекта, регламентирующей порядок работы органов власти по проведению анализа показателей деятельности и проведения оценки эффективности деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций, было рекомендовано  уточнить периодичность опубликования доклада об эффективности мер и государственной и муниципальной поддержки и передачи информации в Государственный Совет Республики Крым.

При изучении проекта  также было установлено, что статья 7 не предусматривает такую форму поддержки, как «предоставление юридическим лицам, оказывающим социально ориентированным некоммерческим организациям материальную поддержку, льгот по уплате налогов и сборов в соответствии с законодательством о налогах и сборах». Учитывая содержание пункта 3 статьи 31.1 Федерального закона, которой установлены формы поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, и пункта 4 этой же статьи, позволяющего оказывать поддержку социально ориентированным некоммерческим организациям в иных формах (за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов), было предложено предусмотреть такую форму поддержки, как предоставление юридическим лицам, оказывающим социально ориентированным некоммерческим организациям материальную поддержку, льгот по уплате налогов и сборов в соответствии с законодательством о налогах и сборах или сделать ссылку на статью 31.1. Федерального закона.

Члены Общественной палаты также предложили статью 7 законопроекта дополнить нормой, согласно которой государственная поддержка должна  осуществляться на конкурсной основе. Кроме того, предложено установить требования к организациям, имеющим право на получение такой поддержки, с целью обеспечения государственного и общественного контроля за расходованием бюджетных средств.

Следует отметить, что вопросы осуществления контроля за расходованием бюджетных средств, а особенно на оказание государственной поддержки именно социально ориентированным некоммерческим организациям, является наиболее важным и остро стоящим вопросом для Общественной палаты. С учетом того, что в соответствии с законодательством об общественном контроле общественные палаты являются субъектами общественного контроля, было предложено дополнить проект закона отдельной статьей, регламентирующей осуществление общественного контроля в данной сфере правоотношений. Согласно этим предложениям в Республике Крым должен обеспечиваться общественный контроль за осуществлением поддержки социально  ориентированных некоммерческих организаций.

Основополагающим принципом при принятии решения по вопросам оказания поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям является принцип прозрачности проведения процедуры отбора организации и принятия самого решения. Для этого необходимо участие представителей общественности в деятельности комиссий (иных коллегиальных органов), принимающих решения по вопросам оказания поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, что и было предложено Общественной палатой. Помимо предложенной прозрачной процедуры отбора социально ориентированной некоммерческой организации уполномоченным на то органом, были обозначены: необходимость установления обязательных норм о раскрытии информации о получателях финансовой и имущественной поддержки в соответствующих нормативных правовых актах; открытость информации о мерах поддержки социально ориентированных некоммерческих организациях и о получателях поддержки.

Законопроект принят Государственным Советом РК 25.11.2015 г. с учетом большинства предложений ОП РК. Закон подписан Главой Республики Крым 07.12.2015 г.

Проект закона Республики Крым
«О погребении и похоронном деле в Республике Крым»

Исполняя полномочия по проведению общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов, члены Общественной палаты предложили проведение экспертизы проекта Закона Республики Крым «О погребении и похоронном деле в Республике Крым». Опубликованный проект закона вызвал широкий общественный резонанс, в связи с чем в Общественную палату поступила гражданская инициатива по проведению общественной экспертизы.

К работе над проектом кроме членов Общественной палаты были привлечены представители научного сообщества и индивидуальные предприниматели, имеющие опыт  работы в сфере ритуальных услуг.

Изучив проект закона, эксперты выдвинули ряд существенных замечаний и предложений, направленных на усовершенствование представленного документа и приведение его в соответствие федеральному законодательству в том числе, антимонопольному законодательству.     

Так, существенные замечания вызвали положения статьи проекта, устанавливающей правовой статус специализированной службы по вопросам похоронного дела, заявленной в качестве хозяйствующего субъекта, что противоречит статье 25 Федерального закона «О погребении и похоронном деле» (далее – Федеральный закон). Кроме того, содержание закона и прописанный законодателем правовой статус данной специализированной службы позволил сделать вывод о «выведении» с рынка ритуальных услуг юридических лиц и физических лиц предпринимателей в целом.  

В связи с тем, что Федеральный закон предусматривает как безвозмездное оказание ритуальных услуг специализированной службой, так и осуществление погребения за свой счет с получением ритуальных услуг у любого лица, осуществляющего оказание таких услуг, в проект закона было предложено ввести понятие о субъектах, осуществляющих ритуальные услуги.

Кроме  замечаний, связанных с соблюдением антимонопольного законодательства, резонанс вызвала статья, устанавливающая виды мест захоронения. В предложенной редакции места захоронения законодатель подразделил на следующие виды: одиночные, родственные, семейные (родовые), почетные, воинские, братские (общие), а также захоронения в стенах скорби. При этом наличие родственных захоронений предусмотрено Федеральным законом, а семейных (родовых) – нет.

В результате обсуждения содержание данной статьи было установлено следующее. Площадь семейных захоронений на территории общественного кладбища, согласно законопроекту, не должна была превышать одной трети общей площади зоны захоронения кладбища, а размер одного семейного захоронения не должен превышать 20 квадратных метров. Обсудив указанные данные, было выдвинуто предположение, что территория Республики Крым не может позволить использование под места для захоронения такие площади.    

Кроме всего прочего, условие о предоставлении мест захоронения с использованием формулировки «до 20 квадратных метров» носит коррупционную составляющую, поскольку позволяет уменьшать или увеличивать площадь места захоронения (в пределах 20 квадратных метров) по усмотрению органа, принимающего решение о выделении такого места. В связи с этим Общественная палата предложила исключить из законопроекта нормы, предусматривающие организацию на территории республики семейных (родовых) мест захоронений.

Также широкий резонанс и бурное обсуждение среди общественности вызвала норма, предусматривающая создание в Республике Крым почетных захоронений. Согласно положениям проекта закона, на территории общественных кладбищ в целях увековечения памяти умерших граждан, имеющих заслуги перед Российской Федерацией, Республикой Крым, соответствующим муниципальным образованием Республики Крым, предполагалось расположение обособленных земельных участков (зон) почетных захоронений, организуемых на основании решения уполномоченного органа в сфере погребения и похоронного дела. Излагая свои предложения об исключении данной статьи из проекта закона, принималось во внимание что, во-первых, такой вид захоронения не предусмотрен федеральным законодательством. Во-вторых, учитывалось содержание статей, устанавливающих другие виды захоронений, включая приведенные выше. Таким образом, сложилось мнение, что в случае принятия закона в предложенном варианте на общественных кладбищах для одиночных захоронений может остаться минимальная территория, а это, в свою очередь, также является коррупционной составляющей.

При обсуждении такого резонансного законопроекта были выдвинуты и другие (в общей сложности порядка 20) предложения о дополнении либо исключении из документа тех или иных норм. Следует отметить, что их большая часть, в том числе и описанные выше замечания, были учтены профильным комитетом Государственного Совета Республики Крым. 

Проект Закона Республики Крым
«О свободе совести и религиозных объединениях» 

По поручению Государственного Совета Республики Крым в Общественной палате рассматривался проект Закона Республики Крым  «О свободе совести и религиозных организациях». Как свидетельствует текст документа, при разработке законопроекта основной задачей авторов являлось дополнить Федеральный  закон от 26.09.1997 № 125-ФЗ  «О свободе совести и о религиозных объединениях» (далее – Федеральный закон) с учетом особенностей федерального округа. В то же время положения данного закона при его принятии не могут противоречить как Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Крым, так и упомянутому выше Федеральному закону.

Участниками обсуждения отмечено, что федеральное законодательство достаточно подробно регламентирует функционирование религиозных организаций в рамках государства. Поэтому принятие аналогичного закона в Республике Крым фактически не внесет каких-либо принципиальных изменений в данной сфере конфессионально-государственных отношений и в целом малоэффективно. В то же время сам Федеральный закон РФ «О свободе совести и о религиозных объединениях», равно как и сопутствующие ему законодательные акты, как, например, федеральные законы «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или в муниципальной собственности», «О некоммерческих организациях», «О совершенствовании механизма контроля за деятельностью религиозных организаций с иностранным финансированием» и др., требуют совершенствования. Особенно ярко это видно в условиях Крыма, где этнические и религиозные сообщества формировались веками и играют важное значение в развитии региона. Где от продуманной государственно-конфессиональной политики во многом зависит мир и спокойствие.

Федеральное законодательство не дает определения специфическим терминам, связанным с деятельностью религиозных организаций, что также создает проблемы с однозначным пониманием действия статей в сфере государственно-конфессиональных отношений.

Таким образом, представленный к обсуждению проект Закона Республики Крым «О свободе совести и религиозных организациях» не сможет выполнить должным образом поставленную задачу. Оптимальным, по мнению участников обсуждения, было бы не принятие нового регионального закона, а разработка предложений и инициатива в части совершенствования федерального законодательства с учетом особенностей Республики Крым.

Тем не менее, проведя анализ проекта, представленного к обсуждению, было предложено внести ряд изменений и дополнений, которые поспособствуют качественному улучшению законопроекта в рамках действующего федерального законодательства.      

Так, например, представители научного сообщества высказали замечание к части текста преамбулы: «…осознавая цивилизационное и сакральное значение Крыма в исторических судьбах России». По мнению специалистов, такой текст не носит юридического характера и значения, а в большей степени отражает некую политическую точку зрения. В связи с чем было предложено изменить текст следующим образом: «…Осознавая важную роль религий в формировании исторического и культурного наследия многонационального населения Республики Крым».

В части 3 статьи 2 указано, что органы государственной власти Республики Крым и органы местного самоуправления содействуют достижению взаимного понимания, терпимости и уважения в вопросах свободы совести и свободы вероисповедания на территории Республики Крым, вправе образовывать органы по связям с религиозными объединениями.

Отмечено, что это важный пункт, позволяющий создать структуру, концентрирующую все сведения о деятельности религиозных организаций в республике, корректировать работу государственных и муниципальных учреждений в направлении соблюдения прав на свободу слова и религиозных организаций. В то же время, учитывая рост числа новых учений, проблем, возникающих в данной сфере и требующих их профессионального разрешения, статью было предложено дополнить следующим текстом: «…инициировать создание общественных консультативных и экспертных советов». Это позволит более активно привлекать общественные организации, специалистов к разрешению проблем в части государственно-конфессиональных отношений.

Частью 5 статьи 2 предусмотрено, что должностные лица органов государственной власти Республики Крым, других государственных органов и органов местного самоуправления не вправе использовать свое служебное положение для формирования того или иного отношения к религии.

Во время обсуждения данного положения был сделан вывод, что  данная статья не решает проблемы и открывает возможности руководителям государственных учреждений и организаций (директорам учебных заведений, медицинских учреждений, государственных предприятий и пр.) фактически использовать свое влияние на пропаганду религиозных взглядов. Поэтому было предложено дополнить статью текстом: «…а также руководители государственных учреждений и предприятий». 

В части 9 статьи 2 проекта закона предусматривался запрет на вмешательство политических партий в деятельность религиозных организаций.  

Как известно, религия может использоваться в политических целях самими организациями в названиях, в изобразительных символах, участием в религиозных обрядах и пр. Поэтому, учитывая, что термин «религиозный символ» в философском понятии имеет широкое значение, было предложено установить запрет использования религиозных символов в политических мероприятиях и деятельности политических партий.

Частью 2 статьи 3 установлено: «Воспитание и образование детей (до 18-летия) осуществляется родителями или лицами, их заменяющими, с учетом права ребенка на свободу совести и свободу вероисповедания».

Всеми присутствующими безоговорочно высказано мнение о некорректности данной нормы. Прежде всего это связано с такими аспектами, как: получение паспорта гражданина Российской Федерации с 14 лет. Наступление возраста административной и уголовной ответственности с 16 лет, а в ряде случаев уголовной – и с 14.  В законопроекте же было взято за основу наступление совершеннолетия – 18 лет.

Одновременно была озвучена несколько иная позиция, согласно которой в соответствии со статьей 27 Гражданского кодекса Российской Федерации несовершеннолетний может быть признан полностью дееспособным до достижения им 18 лет.  При этом статья 61 Семейного кодекса Российской Федерации говорит о прекращении родительских прав при вступлении несовершеннолетнего в брак, который может быть заключен до наступления 18 лет. Таким образом, было предложено рассмотреть вариант указания в статье наступления определенных законом обстоятельств (приобретение полной дееспособности или достижение совершеннолетия), в связи с которыми родительские права прекращаются.

Часть 2 статьи 5 законопроекта закрепила, что на территории Республики Крым не допускается деятельность незарегистрированных учреждений и религиозных организаций, образуемых централизованными религиозными организациями.

Однако в такой редакции практически невозможна деятельность незарегистрированных религиозных групп, что допускается Федеральным законом. Если речь идет о сопутствующих учреждениях, например, хозяйственных, то ограничиваются возможности религиозных организаций, а допускается только централизованных, т.е. насчитывающих не менее трех местных религиозных организаций в составе. Поэтому предложен иной вариант изложения статьи, согласного которому на территории Республики Крым не допускалась бы деятельность незарегистрированных учреждений и иных организаций, образуемых религиозными организациями.

Помимо этого, с учетом предшествующего опыта, данную статью дополнить пунктом о недопущении религиозной проповеднической деятельности миссионеров из числа иностранных граждан, не уполномоченных на то зарегистрированной в Российской Федерации религиозной организацией».

Обсуждая статью 8 законопроекта, представители научного сообщества обратили внимание присутствующих, что в Крыму многие культовые религиозные объекты являются одновременно памятниками археологии, истории и культуры, причем многие из них не исследованы должным образом до конца, передача их в пользование религиозным организациям осложняет доступ к объектам ученых с целью изучения. Поэтому Общественная палата сочла необходимым включить условие об обязанности религиозных организаций, которым переданы в пользование объекты, являющиеся памятниками культурного наследия, по требованию научного учреждения беспрепятственно предоставлять доступ к объекту научным работникам с целью обследования, а также проведения научно-исследовательских работ.

В ходе рассмотрения статьи 8 законопроекта было подчеркнуто, что большую проблему составляет передача религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной собственности Республики Крым. Необходимо учитывать, что Федеральный закон от 30 ноября 2010 г. № 327-ФЗ «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности» можно трактовать достаточно широко. Если для большинства территорий России, где перемещение религиозных и этнических групп являлось достаточно редким явлением,  особых проблем с реализацией закона не существует, то для Крыма это сопряжено с целым рядом сложностей. Например:

- ряд культовых объектов поочередно принадлежал различным конфессиям, и является спорной их современная принадлежность. Часто здания передавались и перестраивались в разное время православной церковью, католической, армяно-григорианской или армяно-католической, в мечеть и пр.;

- ряд объектов культового назначения (пещерные храмы, монастыри) являются археологическими памятниками, возникшими до раскола и принадлежавшими Константинопольской патриархии, либо открытые в результате археологических исследований;

- отдельные объекты хозяйственной деятельности или социального значения считаются в конфессиях объектами поклонения. Так, например, в исламе азизами считаются места погребения предков, источники. Причем, говоря о местах погребения предков, надо учитывать, что не всегда удается установить их этническую или конфессиональную принадлежность, более того, часть христианского населения принимала в процессе истории ислам и наоборот. Аналогично с кладбищами караимов и др. существует в исламе так называемое вакуфное имущество (земля, постройки), которые тоже являются неотделимым, приписанным к мечетям, медресе и пр.

- часть объектов иногда веками не использовалась религиозными организациями и давно превратилась в археологические и исторические памятники, входит в музейные и историко-заповедные комплексы (Судакская крепость, Мангуп, Эски-Кермен, Тепе-Кермен, Шулдан, Челтер и др.). Отдельные домашние церкви (мечети, кенасы) также расположены внутри исторических зданий-музеев (например, Ливадийский дворец, Ханский дворец, Чуфут-Кале и др.).

- часть объектов, ранее принадлежавших религиозным организациям, оторвана от культовых зданий и не объединена в единый комплекс, или культовые помещения не сохранились.

Таким образом, применение положений Федерального закона от 30 ноября 2010 г. № 327-ФЗ «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности» в Крыму может спровоцировать не только проблемы в отношениях между государственными структурами и религиозными организациями, но и вызвать межконфессиональные конфликты.

В свете обсуждаемого проекта закона Общественная палата сочла целесообразным изучить ситуацию и выступить с инициативой внесения изменений в Федеральный закон Российской Федерации от 30 ноября 2010 г. № 327-ФЗ «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности».

Статьей 9 представленного документа установлено, что  строительство культовых зданий, установка поклонных крестов, религиозных памятных знаков и иных объектов малых архитектурных форм осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Отмечено, что могут быть установлены не только кресты, но и семисвечники и другие религиозные символы. Имеет смысл либо перечислить все существующие, либо применить общее понятие «религиозные символы». Кроме этого, предлагаем после слов «малых архитектурных форм» дополнить словами: «имеющих признаки религиозной символики»

Кроме того, проект закона должен учитывать густонаселенность Крыма, когда зачастую компактное проживание населения объединено по религиозному и этническому признаку. Помимо этого, также есть необходимость учитывать особенности курортной зоны, зон отдыха, пляжей и тому подобное. Предложено статью 9 дополнить следующим абзацем:

«Органы государственной власти Республики Крым и органы местного самоуправления при выделении земельных участков под строительство новых культовых сооружений или объектов поклонения обязаны учитывать мнение большинства граждан, проживающих на прилегающей территории, а также администрации учреждений и предприятий, связанных с курортно-туристической деятельностью».

Подводя итоги обсуждения законопроекта, в Общественной палате подчеркнули, что региональный закон сам по себе не сможет разрешить всех проблем государственно-конфессиональных отношений на территории республики, т.к. действующее федеральное законодательство не позволяет учесть все особенности  многонационального и многоконфессионального региона.

Мнение Общественной палаты было учтено, и Президиум Государственного Совета Республики Крым не включил в повестку дня одного из пленарных заседаний вопрос рассмотрения проекта Закона Республики Крым «О свободе совести и религиозных объединениях», поскольку данный проект нуждался в доработке.   

Проект Закона Республики Крым «О функционировании государственных языков в Республике Крым»

В 2015 году в Общественной палате проводилась активная и скрупулезная работа над проектом Закона Республики Крым «О функционировании государственных языков в Республике Крым». Прежде всего, члены Общественной палаты констатировали, что этот закон жизненно важен для Крыма, который долгие двадцать лет жил в условиях дискриминации по языковому признаку, в условиях проводимой киевскими властями деструктивной по отношению к русскому языку языковой политики, в условиях постоянной угрозы утраты национальной и языковой идентичности русским и русскоязычным населением полуострова.

В своем послании Федеральному Собранию в 2013 году Президент РФ В. В. Путин подчеркнул важность общественных инициатив и заявил о необходимости практики широкой общественной дискуссии при обсуждении законов и политических решений: «Считаю, что все законопроекты, ключевые государственные решения, стратегические планы должны проходить гражданское, так называемое «нулевое», чтение с участием НКО, других институтов гражданского общества».

Очевидно, что к проекту Закона Республики Крым «О функционировании государственных языков в Республике Крым» в высшей степени применимы все использованные Президентом определения: закон этот «ключевой», закон этот «стратегический».

Осознавая потенциальную опасность обостренной реакции крымчан на те положения закона о языках, которые учитывают интересы не всего крымского социума, а отдельных социальных или национальных групп, в Общественной палате было принято решение обратиться с предложением, во-первых, создать рабочую группу по языковой ситуации и языковой политике при Председателе Государственного Совета Республики Крым, и, во-вторых, во исполнение пункта 5.9 «Государственной программы повышения престижа труда учителя в Республике Крым на 2015-2017 годы» обратиться с просьбой поддержать создание экспертного совета по русскому языку при Главе Республики Крым, который будет сходен  Совету по русскому языку при Президенте РФ.

Создание таких экспертных органов позволит выработать основные принципы языковой политики в Республике Крым в новых геополитических условиях.

Сказанное приобрело особую актуальность в контексте появления проекта вышеуказанного закона.

Единодушно было высказано мнение о необходимости разработки такого закона с учетом научного понимания особенностей языковой ситуации в республике.

При обсуждении предложенного законодателем проекта закона членами палаты, представляющими экспертное сообщество, была озвучена позиция, согласно которой в основу проекта положено обыденное (не научное) толкование понятия «государственный язык». Подразумевается, что все государственные языки – это языки, обязательные для изучения, в то время как государственный язык следует определять как язык, на котором гражданин может осуществлять коммуникацию с государством.

Здесь же отмечено, что крымская весна привела к значительным преобразованиям в статусе языков: русский язык стал государственным, а украинский – одним из языков народов РФ. Государственный язык Российской Федерации является языком, способствующим взаимопониманию, укреплению межнациональных связей народов Российской Федерации в едином многонациональном государстве. Кроме того, русский язык является родным для большинства граждан Республики Крым. Все языки народов Российской Федерации находятся под защитой государства, и согласно Федеральному закону «О языках народов Российской Федерации» от 25.10.1991 г. № 1807-1, государство на всей территории Российской Федерации способствует развитию национальных языков, двуязычия и многоязычия. При этом многоязычие является культурным достоянием и основой гармоничного развития Республики Крым, и следует исходить из необходимости всестороннего развития народов Республики Крым, их культур и языков.

В этой ситуации не могут приниматься программы поддержки развития отдельных языков, необходимы комплексные меры по обеспечению развития и функционирования языков в зависимости от их социальных функций.

При обсуждении документа подчеркнули, что важным при разработке основ языковой политики и закона «О функционировании государственных и иных языков в Республике Крым» является учет федеральных норм и опыта других субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 26 Конституции Российской Федерации, статьей 2 Федерального закона «О языках народов Российской Федерации» от 25.10.1991 г. № 1807-1 каждый гражданин имеет право на пользование родным языком, свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества.

В соответствии со статьей 14 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» от 29.12.2012 г.  № 273-Ф3 граждане Российской Федерации имеют право на получение дошкольного, начального общего и основного общего образования на родном языке из числа языков народов Российской Федерации, а также право на изучение родного языка из числа языков народов Российской Федерации в пределах возможностей, предоставляемых системой образования в порядке, установленном законодательством об образовании.

С учетом этих положений Базисным учебным планом начального общего образования, а также Федеральным базисным учебным планом и примерными учебными планами для образовательных учреждений Российской Федерации, реализующих программы общего образования, предусмотрены варианты учебных планов для организации обучения на родных языках и их изучения, что позволяет изучать языки всех народов Российской Федерации в необходимом их носителям объеме.

Язык, языки образования в соответствии со статьей 14 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» определяются локальными нормативными актами организации, осуществляющей образовательную деятельность по реализуемым ею образовательным программам, в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Анализ проекта закона с вышеизложенной позиции привел к выводу, что ряд статей нуждается в кардинальной переработке. Особенного внимания, по мнению членов Общественной палаты, требуют статьи 9,10 и 12.

Поскольку Республика Крым не является национальной республикой, а русский язык является родным для большинства граждан региона, было предложено внести дополнения в пункт 2 статьи 9, устанавливающей право граждан на выбор языка. Внесенные дополнения должны предполагать право на изучение родного языка (в том числе русского).

Также было предложено внести дополнения и в пункт 4 статьи 9 законопроекта, согласно которым необходимо оказывать содействие в организации различных форм получения образования на родном языке (в том числе русском). В противном случае возникает опасность повторения языковой ситуации в Республике Татарстан (см. статью Р. Р. Сулейманова, опубликованную на сайте КРИППО в разделе «Советуем прочитать»).

По мнению членов Общественной палаты, является недопустимой представленная в пункте 2 статьи 10 проекта норма, которая предполагает обязательное изучение всех государственных языков Республики Крым в образовательных организациях. Данная формулировка вступает в противоречие с приведенными выше выдержками из федеральных законов, в которых закреплена свобода выбора обучающимся как языка обучения, так и возможности изучения родного языка, а также выбор для изучения других языков из числа языков народов РФ. При этом обязательным является изучение только государственного языка Российской Федерации.

При обсуждении вышеизложенного был приведен пример Республики Башкортостан, где стали показательными те разумные изменения, которые отражены в принимаемых в разное время законах «Об образовании в Республике Башкортостан».

В редакции 2005 года в вышеуказанном законе содержалась следующая формулировка: «Башкирский язык как государственный язык Республики Башкортостан изучается в учреждениях общего, начального и среднего профессионального образования в рамках республиканского компонента содержания образования в объемах, предусмотренных государственными базисными учебными планами». В редакции 2010 года формулировка была изменена: «Башкирский язык как государственный  язык  Республики  Башкортостан  изучается  в  учреждениях общего, начального и среднего профессионального образования в рамках примерных основных образовательных программ».

Наконец, после вступления в действие Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в Законе Республики Башкортостан «Об образовании в Республике Башкортостан» от 01.07.2013 г. № 696-з обязательное изучение башкирского языка было исключено.

Было обращено внимание на то, что для изучения наравне с родным языком других (неродных) языков требуется разработанная методическая база, а степень разработанности методики преподавания крымско-татарского языка не является достаточно полной.

Отмечено, что обязательное изучение в равном объеме всех государственных языков субъекта РФ, во-первых, будет противоречить нормам федерального законодательства; во-вторых, не будет соответствовать социолингвистическим параметрам сложившейся в Крыму ситуации, поскольку Республика Крым не является национальной республикой в отличие от других республик, входящих в состав Российской Федерации и поскольку русский язык является на территории Крыма не только государственным, но и родным для большинства граждан; в-третьих, функциональная мощность русского языка одинакова для всех субъектов Российской Федерации, а сфера функционирования других языков народов значительно уже.

Также следует учитывать то, что жители Крыма долгое время находились в ситуации языковой дискриминации, когда навязывалось обязательное изучение неродного языка, результатом чего стала частичная утрата национальной самоидентификации у подрастающего поколения. Вследствие этого практика принудительного изучения языков, которая будет противоречить как геополитической и социолингвистической ситуации, так и нормам федерального законодательства, закономерно приведет к социальному недовольству подавляющего большинства населения Республики Крым.

Искреннее недоумение у участников обсуждения вызвало содержание пункта 2 статьи 12 законопроекта, согласно которому граждане имеют право выступать на заседании, совещании собрании в государственных органах, организациях, на предприятиях на тех языках, которыми они владеют. Предположили, что такая формулировка обяжет представителей государственных органов, организаций и учреждений Республики Крым владеть всеми языками, которые существуют на планете.

Отдельно акцентировано  внимание на способе перечисления в документе государственных языков Республики Крым. На протяжении всего текста на первом месте во всех случаях перечисления языков, указан крымско-татарский. По мнению отдельных членов Общественной палаты, первым должен идти русский язык, как государственный.

Итогом работы над документом стал вывод, в соответствии с которым Общественная палата не поддержала проект Закона Республики Крым «О функционировании государственных языков в Республике Крым» и считает, что он требует дополнительной экспертизы на соответствие законодательным нормам РФ и сложившейся в Республике Крым социолингвистической ситуации.

По общественной инициативе о внесении изменений
в Уголовный кодекс Российской Федерации и
в некоторые нормативные правовые акты Российской Федерации

1. 26 июня 2015 года было проведено расширенное заседание Комиссии по вопросам общественной экспертизы проектов нормативно-правовых актов Общественной палаты Республики Крым.

В работе приняли участие председатель Верховного суда РК Родионов И. И., начальник правового отдела Министерства внутренних дел по Республике Крым Хотянов И. А., прокурор отдела Прокуратуры РК Еременко А. А., представители научного сообщества, члены Общественной палаты Крыма, в том числе – специалисты в области лечения наркозависимых.

В ходе обсуждения были рассмотрены материалы, предоставленные активистами региональной общественной организации «Московский областной комитет «Соблюдай Закон» и членами автономной некоммерческой организации по социальной адаптации граждан «Опора нации», о внесении изменений в некоторые статьи Уголовного кодекса Российской Федерации и Постановление Правительства Российской Федерации от 1 октября 2012 года №1002 «Об утверждении значительного, крупного и особо крупного размеров наркотических средств и психотропных веществ, а также значительного, крупного и особо крупного размеров для растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества, либо их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества, для целей статей 228, 228.1, 229 и 229.1 Уголовного кодекса Российской Федерации» (далее – Постановление Правительства РФ).

Инициаторами обращения поднимался вопрос о внесении изменений, смягчающих наказание за преступление – незаконное хранение наркотических средств, предусмотренное статьей 228 Уголовного кодекса РФ (незаконные приобретение, хранение, перевозка, изготовление, переработка без цели сбыта наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов в значительном размере, а также незаконные приобретение, хранение, перевозка без цели сбыта растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества, либо их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества). Инициаторами обращения предлагалось также привести Постановление Правительства РФ «в соответствие с разовыми и суточными дозами наркозависимых».

В результате обсуждения были приняты следующие решения:

1)      Общественная палата сочла предложения о приведении нормативного правового акта Российской Федерации «в соответствие с разовыми и суточными дозами наркозависимых» научно и юридически не обоснованным. Подобного рода изменения в Уголовный кодекс Российской Федерации, и в Постановление правительства Российской Федерации – очередная попытка легализации наркотиков на территории Российской Федерации, что недопустимо. 

С учетом того, что указанное выше Постановление было принято не так давно (в 2012 году), и на протяжении последующих двух лет в него вносились изменения, участники заседания пришли к выводу, что при его разработке и разработке внесенных изменений проводились необходимые исследования и учитывались все аспекты, связанные с дозировками потребления наркотических веществ для установления значительного, крупного и особо крупного размера. 

Таким образом, данное предложение Общественная палата Республики Крым не поддержала.

2) От инициаторов предложения также поступила инициатива о замене наказания в виде лишения свободы по части 1 и части 2 статьи 228 Уголовного кодекса РФ на исправительные или принудительные работы и обязательную медико-социальную реабилитацию.

Такие предложения были признаны непродуманными. Прежде всего потому, что  часть 1 статьи 228 предусматривает достаточно широкий перечень альтернативных видов наказаний, в том числе – исправительные и принудительные работы. Во-вторых, статья 82.1 Уголовного кодекса РФ предусматривает возможность отсрочки отбывания наказания больными наркоманией, осужденными по части 1 статьи 228, и прохождение курса лечения от наркомании, а также медицинскую реабилитацию, социальную реабилитацию. И в этой ситуации, возможно, следует говорить о том, чтобы суды чаще применяли наказания, альтернативные лишению свободы. Но для этого требуется, чтобы Верховный суд Российской Федерации дал определенные разъяснения судам.

Также было отмечено, что предложения в ст. 228.1 Уголовного кодекса РФ вступает в противоречие с обоснованиями, приведенными авторами. С одной стороны, было предложено, в первую очередь, бороться с наркоторговцами, а не наркопотребителями, а с другой – уменьшить наказание за незаконные производство, сбыт или пересылку наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов.

3)  Следующее предложение касалось необходимости ввода правила, согласно которому расчет ответственности уголовного наказания должен производиться только за содержание наркотически активного компонента, психотропного вещества или их аналога из массы изъятого вещества. Общественная палата решила считать такую инициативу также одним из способов легализации веществ, не являющихся наркотическими, но содержащими наркотически активные компоненты (например, курительных смесей) на территории Российской Федерации, что недопустимо.

4) Отдельно следует выделить предложение некоммерческих организаций о разделении преступлений, связанных с реализацией наркотических веществ, на «оптовый» и «розничный» сбыт, и снижении сроков лишения свободы за розничный сбыт.

В этой части присутствующие на заседании единодушно пришли к выводу, что разделять такое преступление, как реализация наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов  по степени тяжести в зависимости от вида их реализации («розничный сбыт» или «оптовый сбыт») уже по своей сути является преступлением против нации и будущих поколений. Реализация таких средств и веществ является преступлением, которое губит жизни сотен тысяч граждан, еще сотни тысяч становятся жертвами наркоманов, которые ради употребления очередной дозы идут на самые страшные преступления, такие как грабежи и убийства.

При этом в обоснованиt такой позиции легло мнение, что категории «розничный сбыт» или «оптовый сбыт» могут применяться только к товарам, торговля которыми разрешена.

В результате предложения АНО «Опора нации» в целом  Общественной палатой не поддержаны.

2.  Вторая общественная инициатива, рассмотренная на данном заседании, – это предложения о внесении изменений в статью 158 Уголовного кодекса Российской Федерации (Кража), касающиеся увеличения суммы крупного размера ущерба с «двухсот пятидесяти тысяч рублей» на «пятьсот тысяч рублей» и суммы особо крупного размера ущерба «с одного миллиона рублей» на «два миллиона рублей». По мнению авторов обращения, такая корректива размеров ущерба будет соответствовать реальному развитию социально-экономических отношений в обществе и способствовать обеспечению справедливости уголовной ответственности.  

В обосновании предложенных изменений лежит социально-экономическая сторона общественных отношений. С 2003 года действительно выросли зарплаты, поднялся уровень жизни, увеличились цены. Однако нет оснований считать сумму в 250000 рублей не крупным размером для большинства граждан. Указанная сумма намного превосходит экономические показатели, установленные в государстве. Так, минимальный размер оплаты труда с 1 января 2015 года составляет 5 965 рублей в месяц, величина прожиточного минимума в целом по Российской Федерации за I квартал 2015 года на душу населения составляет 9662 рубля. Что может свидетельствовать о том, что двести пятьдесят тысяч рублей – непосильная денежная сумма для многих россиян.

Во-вторых, согласно части 1 статьи 10 Уголовного кодекса РФ  уголовный закон, устраняющий преступность деяния, смягчающий наказание или иным образом улучшающий положение лица, совершившего преступление, имеет обратную силу. А это значит, что он распространяется на лиц, совершивших соответствующие деяния до вступления такого закона в силу, в том числе на лиц, отбывающих наказание или отбывших наказание, но имеющих судимость.

Таким образом, судам предстоит пересматривать вынесенные ранее приговоры по статье 158 и другим статьям главы 21 Уголовного кодекса РФ, что существенно увеличит правоприменительную практику.

И последнее, на что было обращено внимание присутствующих, – цели наказания: восстановление социальной справедливости, исправление осужденного и предупреждение совершения новых преступлений. Из этого следует, что необходимо обеспечить права всех сторон, а не только преступников.

Поэтому участники заседания пришли к выводу, что установленные в данный момент размеры ущерба вполне справедливы. Особенно если обратиться к нынешнему уровню заработных плат (не «московских», а общероссийских). Отмечено, что одной из целей наказания является частная и общая превенция (профилактика (предупреждение) совершения новых преступных акций лицами, уже совершившими какие-либо преступления, что достигается путем применения к ним мер уголовного наказания, а также принудительных мер медицинского и воспитательного характера, условного осуждения). Поэтому стойкая уверенность в том, что за совершение преступления будет назначена строгая мера наказания, является сдерживающим фактором.

В итоге обсуждения было принято единогласное решение: изменения не поддержать. Инициаторам было рекомендовано подходить к подобного рода инициативам комплексно, целесообразно, а также связать размер ущерба с экономическими показателями, а не устанавливать его в твердой сумме.